李永明

云南师范大学资产处 云南昆明 650500

招标采购是高校办学过程中不可缺少的一项重要保障工作，既要做到依法依规按程序组织实施，又要做到结合学校实际，尽可能提高工作效率，更好更快服务学校教学、科研和管理工作需要。

1 现行法规对高校招标采购工作的规范性要求

为了规范招标采购活动，保护国家利益、社会公共利益和招标采购活动当事人的合法权益，提高经济效益，促进廉政建设，国家及相关部委建立完善了《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》《必须招标的工程项目规定》(国家发展和改革委员会第16号令)《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部87号令)《财政部关于<行政事业单位内部控制规范>(试行)》等一系列招标投标及政府采购方面的法律法规，分别从工程建设招标、投标、开标、评标、中标、法律责任、政府采购当事人、采购方式、采购程序、采购合同、质疑与投诉、监督检查、法律责任等方面对招标采购各个阶段、环节的操作提出了明确的规范性要求。各省、各地区根据国家的相关法规制订了相应的实施条例和细则，如笔者所在的云南省就制订了《云南省建设工程招标投标管理条例》《云南省政府采购条例》，且每年年初都印发《云南省政府集中采购目录及标准的通知》。与此同时，各高校也结合自身实际，建立完善了相应的内控制度，细化了学校招标采购工作的具体操作流程和工作规范，并在工作中严格执行相关法律法规，为高校改革发展，更好发挥人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作等职能做好基础保障服务。

2 高校招标采购工作的特殊性

高校隶属事业单位，使用财政资金和国有资产，所承担的教学、科研、管理和服务育人等工作具有一定的特殊性和周期性。因此，与国家党政机关和企业单位相比，高校招标采购工作具有诸多特殊性，主要表现在以下方面。

2.1 招标采购种类繁多

高校服务对象主要是师生员工，其招投采购项目主要是为师生教学、科研、学习生活、行政管理和后勤保障服务，项目性质主要涉及货物、服务和工程三大类别，项目种类和内容涵盖学校基础设施建设、学生学习生活用品、图书教材、教学设备、实验设备、科研设备、办公用品、食堂厨具及餐饮用品等。

2.2 招标采购总体规模较大

近年来，随着高校办学规模的扩大、办学质量的提升，特别是在国家“双一流”大学建设的背景下，国家投入到高校建设的资金逐年增加，高校招标采购项目和资金均有逐年增多的趋势。据了解，“双一流”大学建设平均每年的招标采购规模都在数亿元以上，有的多达数十亿元。普通高校的招标采购规模也较大。如：笔者所在学校是一所省部共建、西部“211”高校，拥有32 000余名学生，近三年，每年完成的各类招标采购项目(含法定招标采购和通过学校内控制度招标采购项目)均在500项以上，合同金额每年将近2亿元。

2.3 法定招标采购项目相对较少 非法定招标采购项目数量较大

根据国家发展和改革委员会第16号令规定，工程施工估算金额400万元以上、与工程相关的货物200万元以上、服务100万元以上的项目必须进行招标。根据财政部第87号令“属于地方预算的政府采购项目,省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、县级公开招标数额标准”的规定，政府采购公开招标的限额标准各地、各级不尽相同，具体情况按中央或地方当年公布的《政府采购目录和限额标准》的规定进行采购。如：《中央预算单位2017～2018年政府集中采购目录及标准》规定，政府采购货物、服务项目的公开招标数额标准为200万元，货物、服务项目的分散采购限额标准为100万元，工程项目的分散采购限额标准为120万元。 以云南省为例，2018年的公开招标限额标准是货物和服务类省级200万元，州市级120万元，县级100万元，工程类200万元。公开招标限额标准以下的项目均可视为非法定招标采购项目。目前，高校80%以上的招标采购项目金额均未达到公开招标限额标准，属于由高校自行组织的非法定招标采购项目，需要按一定的内控制度规范招标采购行为。

2.4 技术参数要求高

高校的招标采购项目大多具有使用功能的特殊性强，专业性强，精度要求高，技术参数指标复杂，部分项目还具有非市场化、唯一性等特点。如何在招标采购文件中客观、科学地设置技术参数是一大难点。

2.5 时间要求紧迫 突发采购情况突出

高校使用财政专项资金的学科、科研、实验平台等建设项目都有规定的完成时限，多则3～5年，少则1～2年，这些项目建设资金若在规定的时限内不能用完则会被收回。再者，高校后勤服务方面的采购项目有相当一部分涉及安全隐患等问题，必须及时排除，此类招标采购项目对采购时限的要求非常高。同时，高校在办学过程中，经常会遇到上级临时安排给学校部分财政专项资金建设项目，要求组织重大活动，学校校舍等基础设施设备突发安全隐患处置等情况，此类情况需要通过非常规的突击招标采购方式才能得到保障。

3 影响高校招标采购效率的主要因素

影响高校招标采购工作效率的因素很多，归纳起来主要有以下几方面。

3.1 审批环节多、周期长

无论是法定还是非法定招标采购项目都需要走报批程序，需由采购单位、相关职能部门、校领导和上级主管部门对项目许可、经费落实、招标采购方式等进行逐级审批后方能实施。完成一个项目的申报审批周期少则十天半月，多则一两个月，有的工程招标项目甚至需要几年时间。如：笔者所在学校规定，只要采购经费超过1万元的项目，采购人都要填报《项目招标采购申报表》，提供《项目招标采购需求清单》，经项目负责人及所在单位主要负责人签字同意后，按相关程序报项目经费主管职能部门审批。项目预算经费在2万元以上，科研项目经费在5万元以上的采购项目还需报分管领导审批，未经批准，任何单位和个人不得擅自实施采购。对未批先购项目，财务一律不予报销。

3.2 技术参数复杂、招标采购文件编制过程长

由于高校采购人员或招标管理职能部门缺乏专业技术人员，难以对特殊专业需求的高精尖设备采购项目的技术参数设置进行有效把关控制，往往需要借助供货商、服务商或校外专家等外部力量才能完成技术参数的设置。用户在招标文件制作过程中较大程度地依赖供货商，不仅花费时间和精力，还可能出现招标采购文件技术参数含有倾向性或者排他性条件等情况进而可能会影响招标采购的公平公正性，带来一系列的质疑和投诉等问题[1]。

3.3 专家论证审核不严 质疑、投诉较多

招标采购是一项经济性、专业性、技术性和法律性都较强的活动，专业进口设备、单一来源采购、特殊需求及金额较大的招标采购项目均需通过行业内的相关专家就项目的合法性、规范性、公平性、科学性、可行性、可靠性等内容进行科学论证，出具专家论证报告，以供学校决策参考。在尚未建立较为系统完善的专家库的情况下，目前高校的招标采购专家论证一般都是由采购人自行邀请本校范围内或平时接触较多、本专业领域熟悉的专家进行论证，可能存在熟人评标导致评审意见易受干扰等情况，这种论证往往是形式大于内容，在一定程度上存在专家论证审核把关不严的情况。

3.4 评标专家审核把关不严 质疑、投诉较多

招标采购法对评标专家组成人数及结构均有明确规定，目前的做法是校内专家由学校选派，校外专家从上级财政部门专家库中随机抽取。在抽取评标专家的过程中，经常会遇到专家难抽取、抽取的专家人数失调、年龄及专业结构不合理、专业水平参差不齐、专家不专等问题。同时，由于评标时间相对较短，专家在评标时很难从专业的角度公正、客观、全面评审招标采购文件，难以对投标人资质、技术参数、类似业绩等关键评分指标进行详细核实，且在投标人较多的情况下，往往是一个评委只看一个或几个投标人的标书，其他评委则根据该评委发表的意见进行打分，打分具有一定的主观性和随意性，由此导致了评标结果公示后，排序靠后的投标人提出质疑、投诉的情况十分普遍。

3.5 合同谈判与签订过程较长、执行不到位

在招标采购过程中，经常会出现投标人为了争取中标，在投标文件中有意提高资质、技术参数、类似业绩等方面的指标，做出不能实际履行的书面承诺等虚假情况。上述情况在评标和定标过程中仅凭标书均难以核实，但在合同谈判签订过程中则很容易发现。虚假合同签订和执行带来了很大的难度，要么双方在合同谈判中僵持不下，打持久战，要么经过长时间的谈判后双方相互让步、勉强签订合同，严重影响了招标采购项目的执行效率和质量。

4 提高高校招标采购工作效率的对策

根据多年从事招标采购监督与管理工作的经验，笔者认为，高校可以通过以下途径实现依法依规与高效便捷服务相统一的招标采购目标。

4.1 强化政策法规宣讲和业务培训 提高相关人员的法规意识和行为自觉

高校采购人大多忙于自己的教学、科研和管理等业务工作，对招标采购政策法规、工作流程和操作规范等要求不熟悉，对招标采购周期较长等情况不能理解。针对这些情况，高校招标采购管理部门可以通过在校园网上公示相关政策、法规和流程，邀请上级主管招标采购部门领导、专家进校宣讲等方式对采购部门和人员进行政策法规宣讲和业务培训，以此提高采购部门和人员依法依规按程序招标采购的意识和行为自觉，理解支持招标采购工作。

4.2 针对非法定招标采购项目建立完善内控制度

目前，对于法定招标采购项目，由于有法可依、有章可循，各高校均能严格按照相关法规和程序执行，但对于非法定招标采购项目，各高校的操作情况则不尽相同，规范性总体较差。笔者认为，高校应针对非法定招标采购项目分门别类建立完善内控制度，以此规范招标采购行为，降低廉政风险。如：笔者所在学校针对非法定工程招标做出了“建设工程施工及其相关的货物、服务类单项合同估算价大于20万元人民币、小于公开招标金额的项目，可采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判和询价方式招标，单项合同估算价小于20万元人民币的项目，可采用竞争性谈判、询价或委托方式招标，由项目单位按学校相关要求和程序进行报批，分别由资产处和项目单位以审批方式组织实施”的规定。针对未列入云南省政府采购目录及标准范围的货物及服务采购，做出了“预算金额10万元(不含)以下的采购项目，经学校资产处及监审处审批后由采购人员组成询价小组集体采购；预算金额大于10万元、小于20万元(不含)的项目由资产处组织校内竞争性谈判或校内竞争性磋商方式采购；预算金额大于20万元(含)、小于法定公开招标的项目，上报省财政厅批准后，以竞争性谈判或竞争性磋商方式采购”的规定。此外，由于高校招标采购涉及采购需求人、招标管理职能部门、财务部门、纪检监审部门、招标代理机构等校内外多个机构，因此在建立完善非法定招标采购内控制度的过程中，必须进一步明确相关单位和人员的职责，建立完善相关部门协同参与、各司其职、各负其责、相互制约、相互协调的高效协同运作工作机制[2]。

4.3 增强预见性 科学编制招标采购计划

根据现行招标采购的相关规定，高校需要在当年第四季度向省级财政等主管部门编报下一年的招标采购项目计划和经费预算，已列入预算编制计划的项目在招标采购报批环节将会顺利通过审批，未列入预算编制计划的新增项目审批环节较多，控制较严。因此，提前预见、科学编制招标采购计划是提高工作效率的重要环节。如：笔者所在学校为了让采购人员和管理部门能在年底利用2个月左右的时间，集中精力专心编制第二年的采购预算，做好当年招标采购项目合同执行及经费支付工作，要求采购人员须在当年10月31日以前完成常规采购项目的论证及申报工作。

4.4 整合资源 建立高校招标采购共享专家库充分发挥专家论证的作用

由上级主管部门牵头组织，整合高校各方面的专业人才资源，在各高校及研究机构之间建立符合专业性和结构性双重标准的招标采购共享专家库是解决当前高校招标采购论证、评标专家不足的有效途径[3]。各高校之间招标采购专家共享共用，可以有效避免校内非专家评标、用户主导评标、熟人评标等问题，真正发挥好专家的审核把关作用。在建立共享专家库的同时，高校还应充分整合校内资源，通过成立招标采购工作小组，召开采购工作小组会议，邀请校内外专家和相关职能部门负责人共同对招标采购文件、技术参数、资质要求、合同等进行集体会审，对质疑、投诉等进行集体研究、答疑回复等，提高招标采购工作效率和质量。

4.5 充分发挥招标采购代理机构的作用

招标采购代理机构具有组织上的制度性、规范性、专业性和营利性等特点，其工作人员通常由具备专业素养的招标师组成，具备一定的工作经验和专业知识，熟悉供应商信息、专家信息、市场价格波动、标的分类、招标文件的规范编制、招标活动的组织方式等事项。实践证明，高校借助招标代理机构组织实施招标采购工作，可以在很大程度上提高采购效率，从而促进项目尽快实施，同时还可有效防范可能产生的风险。

4.6 加强高校招标采购工作队伍建设

目前，高校普遍存在招标采购体制机制不完善、组织机构不健全、管理职能分散、职责不清、专业人员缺失、队伍整体素质不高等问题，严重影响了招标采购工作效率的提升。因此，高校须设立专职的招标采购职能部门，统一负责协调组织全校的招标采购工作，配备专职人员，加强对招标采购人员的政策法规水平和业务素质培训，培养一批既熟悉相关法律法规又熟悉管理业务的专业人才队伍。

5 结语

招标采购工作在高校建设发展中具有十分重要的作用，但机遇与挑战并存，深刻剖析招标采购全流程内存在的主要问题和影响因素，从增强意识、内控制度、计划编制、专家库建设、队伍建设及外部资源引入等环节上下功夫是解决高校依法依规招标采购与高效便捷服务的可行方式。