顾正龙

据最新报道，联合国大会2017年12月21日召开紧急会议，就有关耶路撒冷地位问题的决议草案进行表决。联合国大会当天以128票对9票的结果通过决议，35个国家投了弃权票。决议要求以色列和巴勒斯坦通过谈判决定耶路撒冷的地位。联合国大会以压倒性多数投票通过这项决议，认定任何宣称改变耶路撒冷地位的决定和行动“无效”。

2017年12月6日，美国总统特朗普不顾阿拉伯世界和国际社会的反对，宣布正式承认耶路撒冷作为以色列首都，并指示国务院计划“迁馆”事宜。特朗普此举颠覆美国数十年的政策，有引发暴力活动和中东新一轮混乱的风险。

特朗普改变了游戏规则

特朗普做出承认耶路撒冷为以色列首都的决定，后果是多方面的。

对于中东局势而言，巴勒斯坦可能会中止与美国和以色列的一切联系，已经团结起来的巴勒斯坦内部，很可能与以色列爆发军事冲突，而此时有伊朗在后方支持的黎以冲突也存在爆发的可能。巴以问题的升温必将影响“后伊斯兰国时代”剿灭IS极端武装分子的进程，也会给极端分子以可乘之机。

对于美国而言，这一“选站边”举动破坏了美国数十年来的中东政策基调，及对巴以问题调解的努力，巴勒斯坦无法接受美国政府如此偏袒的政策，美国在巴以之间进行斡旋的难度会增加。巴勒斯坦国总统阿巴斯称美国作为“和平斡旋者”的身份就此结束，是对以色列—巴勒斯坦“两国方案”的致命一击。“两国方案”也不存在了，阿巴斯警告说，这不仅会破坏中东和平进程，甚至“扼杀”巴以和平谈判，给该地区的安全稳定“带来灾难性冲击”。哈马斯更扬言特朗普的做法将跨越所有红线，是“自取灭亡”之举。

在以色列人看来，特朗普不按常理出牌的决定，使20多年来美以关系的困难期即将翻篇，巴勒斯坦人的处境将更加艰难。他们认为，“游戏规则已经改变，我们再也不必像在奥巴马时代那样束手束脚了”。受特朗普采取亲以政策的鼓舞，以色列政府在特朗普与内塔尼亚胡通话前后，批准在西岸地区新建2500套房屋的计划，其中包括在东耶路撒冷增建500套以上的房屋，这是多年来规模最大的定居点扩建计划。

耶路撒冷地位问题

耶路撒冷是犹太教、基督教、伊斯兰教的三教圣地。耶路撒冷本身就是辉煌与沧桑历史的代名词，这里曾是阿拉伯半岛的迦南人建立耶布斯国之地，是犹太人祖先大卫王建都之所，是阿拉伯将领萨拉丁金戈铁马之城。在这里，犹太人曾建第一圣殿，基督徒曾建圣墓教堂，阿拉伯人曾建阿克萨清真寺和圆顶岩石清真寺。昔日圣殿的遗迹西墙，仍是犹太教最神圣的所在。基督徒也相当重视耶路撒冷。据《圣经》记载，这里是耶稣受难、埋葬、复活、升天的地点。伊斯兰教也将耶路撒冷列为麦加、麦地那后的第三圣地，以纪念穆罕默德的夜行登霄，并在圣殿山上建造了阿克萨清真寺和圆顶清真寺来纪念这一圣事。更为重要的是，三大宗教都相信在世界末日前，上帝将要对世人进行审判，而审判之地就在耶路撒冷，要进入天堂就必须在审判时人在耶路撒冷。因此，三教都希望占有耶路撒冷，都希望世界末日的时候能在耶路撒冷，这样就能上天堂。

9世纪初，犹太复国主义兴起，寄居世界各地的犹太人纷纷涌向巴勒斯坦。第一次世界大战后，巴勒斯坦成为英国的托管地，耶路撒冷是巴勒斯坦托管地的首府。由于英军无法控制巴勒斯坦局势，宣布从巴勒斯坦撤走，并将这一问题提交联合国。1947年11月29日，第二届联大通过了有关巴勒斯坦分治的第181号决议，规定耶路撒冷市为国际城市，由联合国管辖，归属待定。

1948年5月14日，以色列国建立，从此中东战乱频繁。以色列先后与巴勒斯坦人民和阿拉伯国家发生过5次大规模的战争。1948年5月15日爆发的阿以战争中，以色列吞并了约旦河西岸和西耶路撒冷（即新城），东耶路撒冷（旧城）则由约旦占领。1967年6月5日，以色列对埃及、叙利亚、约旦进行闪电式袭击，并从约旦手中夺走东耶路撒冷。1967年和1973年，联合国安理会分别通过的242号和338号决议，要求以色列撤出包括耶路撒冷在内的所占领土，但以色列置若罔闻。

1980年，以色列国会立法确定耶路撒冷是该国“永远的和不可分割的首都”，企图单方面改变耶路撒冷的地位。但是，除了美国以外没几个国家承认耶路撒冷是以色列的首都，大多数国家都将大使馆设在特拉维夫。而巴勒斯坦自治政府也在1988年宣布耶路撒冷将是未来巴勒斯坦国的首都。耶路撒冷问题造成了众多的流血事件，为争夺耶路撒冷，各方甚至将鼓励生育提升至战略竞争的高度，“他们一直在较劲，包括在生育上”。哪方生孩子多，未来就能以人口优势占领这座城市，这充分显示了耶路撒冷问题的敏感性与特殊性。

联合国多次通过决议宣布以色列兼并耶路撒冷及宣布其为首都无效，要求以色列从所占领土包括耶路撒冷撤走。耶路撒冷问题是中东和平进程中最复杂的问题之一，耶路撒冷的最终地位问题一直是影响阿以和平进程能否继续向前发展的关键问题之一。

特朗普选择这个时间点的考量有以下几方面原因。

第一，在中东发生重大格局性变化之际，特别是在中东大国博弈“俄进美退”的背景下，特朗普宣布承认耶路撒冷作为以色列首都，并指示国务院计划“迁馆”事宜，是出于美国国内政治需要，通过履行竞选诺言，摆脱国内面临的困难，向反特朗普政策的人士示好，争取对其政策的支持。美驻以使馆迁至耶路撒冷是特朗普的核心竞选承诺，特朗普做出最新决定首先是为兑现这一承诺。他同时急于巩固自己的选民基本盘，继续坚持“逢奥必反”的路线，显示自己与前总统贝拉克·奥巴马不同。国内政治是推动特朗普朝承认耶路撒冷是以色列首都方向迈进的动力，这是向保守派选民和捐款人作出的姿态。

第二，特朗普女婿贾里德·库什纳的犹太裔背景和美国犹太利益集团的作用不容忽视，特朗普任命库什纳为白宫高级顾问后，犹太利益集团的活跃度出现较大提升。由于特朗普在中东缺乏整体战略且中东政策尚未完全定型，库什纳一直在牵头制定预计2018年初揭晓的美国中东和平政策，特朗普这一表态更像是提前放风，也是对外界反应的试探。

第三，要在巴以冲突全面影响问题上显示美国作用。巴以问题要取得突破，通常是在中东发生重大事件或重大军事冲突后，阿拉伯阵营遭受挫折和打击，以及“阿拉伯之春”恶果延续，导致阿拉伯力量削弱的时候取得的。特朗普认为目前正是美国采取行动的机会，因为这个时候可以向阿拉伯人施加压力，也容易被接受。因此，特朗普称，“当下”是个合适的时间点。

第四，叙利亚危机和打击“伊斯兰国”战争取得进展的关键时刻，美国必须在中东地区有所作为，争夺反恐和解决中东问题主导权。由于俄罗斯在中东掌握着更多的主导权，尤其在伊核问题上特朗普处于进退两难的境地，退出伊核协议的决心未下，而选择巴以冲突敏感的耶路撒冷问题作为抓手，一方面可以把球踢向美国国会，同时又可以夺取中东问题主导权。

第五，中东地区国家之间内部分裂和矛盾加深。伊朗、土耳其影响力上升，海湾等逊尼派国家处于下峰；阿拉伯国家之间，以及阿拉伯国家与非阿拉伯国家之间矛盾上升，如沙特—伊朗恶斗加剧。其原因是阿以冲突被边缘化，有利于特朗普在巴以问题上推出偏袒以色列选边站的政策。

第六，中东局势的变化。近几年，以色列和埃及、沙特等国关系明显改善，伊朗成为它们共同的敌人，加强与以色列的关系可以更好地打造反伊朗同盟，巩固美国在中东地区的利益。“后伊斯兰国时代”的中东地缘政治格局正在悄无声息地发生变化，不利于阿拉伯国家团结一致对外。

第七，对美国的中东战略而言，除了保护以色列，惟一的底线是决不能出现区域性霸主—无论是伊斯兰革命后的伊朗，还是吞并科威特的伊拉克，即使是欲整合中东各国的沙特最近和俄罗斯越走越近，特朗普可以收下沙特给的2000亿美元的“保护费”，但并不代表他可以接受沙特全部的所做作为，特朗普通过耶路撒冷问题的决定，表达了对包括沙特在内可能成为区域性霸主急欲除之而后快的心情。这也正好解释了作为美国在中东传统盟友—沙特，对美国持有强烈反对立场的原因。特朗普与沙特新王储萨勒曼之间正在“萌芽”的情谊必然会降温，并影响美国和沙特等海湾国家的关系。

尚待观察仍有想象空间

分析人士指出，特朗普政府宣布承认耶路撒冷为以色列首都是在玩火，但关键还要看，特朗普是否真正会把美国大使馆迁往耶路撒冷。有理由相信，承认耶路撒冷是以色列首都决定虽已宣布，但不会马上付诸实施。

据认为，有以下3种可能性：特朗普一意孤行，真的会把使馆迁往耶路撒冷，这是其一；美国虽然宣布承认耶路撒冷是以色列首都，但不会将美国使馆迁往耶路撒冷，观望反应，再做决定，这是其二；最后，美国承认耶路撒冷是以色列首都后，将承认东耶路撒冷归属为巴勒斯坦人，作为对等条件。这是特朗普在耶路撒冷问题上玩弄的所谓“平衡”策略，很微妙，但也很脆弱。到目前为止，没有一个国家敢把驻以色列使馆设在耶路撒冷。耶路撒冷的政治和宗教意义巨大，像一堆只差火柴点燃的易燃物。世界目睹过巴勒斯坦和以色列因耶路撒冷问题，犹太人和穆斯林因“圣殿山”问题剑拔弩张、擦枪走火。

因此有分析认为，特朗普要把美国使馆迁往耶路撒冷并非易事，其后果难以预料。据巴勒斯坦官方瓦法通讯社报道，美国总统特朗普已经向巴方总统通报了他“将美国使馆从特拉维夫迁至耶路撒冷”的意向。报道称，阿巴斯政府办公室在与特朗普通电话后公布了上述消息。声明中，无法看出特朗普是否立即计划让大使馆迁址。分析家认为，就目前而言，仅仅是意向。法国外长艾罗早先也曾就美国驻以色列大使馆从特拉维夫迁往耶路撒冷的计划发表评论说，此举将构成一种“挑衅行为”，会导致“严重的后果”。特朗普希望美国驻以使馆迁址，实际上是不可能做到的，应谨慎行事。

據认为，美国大使馆的重新安置不会立即发生，并且预计将需要数年。在英国，美国曾宣布计划在2008年将其使馆从伦敦北部迁到伦敦南部。9年后，该使馆仍尚未开放，这项计划预计将在2018年实现。搬迁所耗时间之久让人质疑，如果特朗普在2020年未能赢得第二个任期，他的决定是否会被逆转。另外，即使美国大使馆那时已经迁往耶路撒冷，也可能会再次迁回特拉维夫。美国在耶路撒冷的一块土地上已经有99年的租约。1989年，以色列批准了以每年1美元的价格出让该地块，但其至今仍未得到开发。

由此看来，特朗普政府何时迁馆尚待观察和留有想象空间，起码近期不会，至于事态究竟如何发展，须看特朗普下一步还有什么动作，不妨拭目以待。