“三权分置”背景下土地养老的信托模式研究

2018-02-08杨建海

中国软科学 2018年2期

杨建海

(北京工商大学经济学院，北京 100048)

一、引言

在全面建设小康社会的大背景下，农村养老保障的制度建设备受注目，然而现实状况却不容乐观。从保障水平来看，目前农村养老金每月仅为117.33元，而同期城镇职工基本养老金已达2627.44元，二者相差22倍。如果再用月均312元的全国农村低保平均标准进行比较，目前的养老金水平甚至还不能满足农民的基本生活保障需求。可见，我国农村的养老保障水平无论从绝对量或是相对量上，都十分低下。

与此同时，农村老人的非社保收入也不容乐观，尤其是中西部的高龄老人，既难以获得劳动性收益，也难以从家庭获得充足的保障。对此，众多学者对农村养老困境及存在的问题进行了研究，其中土地养老作用弱化、传统孝道观念减弱、社会救助制度覆盖不全面是造成农村老年人经济保障问题的主要原因。而笔者认为造成目前农村养老困境的主要因素包括家庭养老弱化、土地保障不足、政府养老缺位、市场养老先天不足、个人养老储蓄缺失等。基于这些原因，笔者进而认为，在当前个人、家庭和市场难以依靠的情况下，只有在政府、土地和养老保障制度的体制机制上寻求突破口。在此，本文暂且放下其他方面的养老路径，仅就土地养老进行探究。

二、相关文献综述

土地养老是指农民依靠土地生产或出租自己承包的土地使用权来获得养老所需。在农村社会保障制度没有建立之前，土地往往看作是农民最后的生存手段。在农村社会养老保险制度建立之后，对农村老人而言，土地收入和家庭供养依然是他们的两大生活来源[1]。土地对农民具有重要保障功能，在政府和学界已是长久的共识。姚洋认为中国以均分为特征的平均主义农地制度具有一种内在的社会保障机制，并称之为“嵌入式社会保障制度”[2]。江平也曾直言土地就是农民的生活保障[3]。而穆怀中、沈毅通过对有无土地农民养老水平的比较分析，得出有土地农民的保障水平应该比无土地农民的保障水平稍高一些，并进而认为土地养老是农村养老保障体系的重要组成部分[4]。左停等利用“福利五边形理论”分析农民养老福利的五种可能来源皆不可靠之后，认为土地作为一种农民可有限支配的自然资源，可以通过某种形式的转换，作为农民的“最后的福利保障”[5]。可见，土地仍是农民获取养老资金的一个重要途径。

当然，伴随农民非农就业增加和收入来源的多样化，土地经营收入相对减少，不少学者提出，土地的养老保障功能呈现弱化的趋势，已经难以担起抵御农村家庭生活风险的重任[6]。潘漪等人认为由于土地规模化经营的趋势、农产品经营的绝对收益下降等因素，使得土地已经不足以承担抵御农村老人全部生活风险的能力，土地保障呈现“虚化”现象。但是土地收益还能或多或少地为农村老人提供一定程度的生活保障，尤其是在经济水平和消费水平低下的地区[7]。而姜向群等利用第六次人口普查数据对我国老年人主要生活来源分析之后，认为广大农村老年人在社会保障性收入占比很低的同时，土地的保障作用也难以发挥。即使有的老年人可以依靠自己劳动收入作为主要生活来源，但是由于农产品价格较低及土地减少等原因，使得土地养老的功能难以发挥[8]。

利好的消息是，近年来越来越多的研究发现，一些发达地区农村农民的土地征用和流转，使得通过土地获得财产性收入的功能日益突显[9]。李中等认为土地流转会盘活农村土地财产功能，对村民土地收入增加有一定的正向作用[10]。冒佩华的研究也证明土地流转使土地租出农户家庭收入水平显著增加，尽管这些收入的增加主要来自于非农部门的收入[11]。由此可见，促进土地流转是增加土地收益的重要方式。

但是，学者也发现土地顺畅流转的前提是土地权属的清晰。早在20世纪末期，韩俊就认为现行农地产权制度最主要的缺陷在于地权稳定性得不到有效保障，而通过界定所有权、承包权、经营权的关系与内容，有利于减少现行土地产权关系中内涵的不确定性，增加国家对农民的产权保护[12]。国外的研究亦是如此。Holden等在埃塞俄比亚研究发现，土地确权提高了土地租赁市场的参与率，尤其是女性户主的流转意愿[13]。Macours等对多米尼加的研究，也发现稳定的地权能够提高土地租赁市场的活跃度，使得土地租赁上升21%[14]。Deininger 等在尼加拉瓜的研究也证实，拥有稳定产权的土地所有者更可能参与土地租赁市场[15]。所以，当前“三权分置”政策的出台恰好成为了土地流转的有利条件。

在土地流转的实践中，各地也产生了诸如土地互换、土地出租、土地入股、土地信托等不同的流转模式。有学者认为，相比较于其他农地流转方式，通过信托方式流转农地可以更好实现更新农地经营模式，确保农民土地利益以及实现农地保护制度等目标[16]。因为，信托的最大功能是为社会提供了一项优良的外部财产管理制度[17]。相对其他流转方式，土地信托在缓解资金约束方面的效果最好[18]。同时，土地信托可以使农民的土地承包经营权从刚性的非流通资产转化为可交易、可携带的资产，有利于解决转移人口的后顾之忧从而推动城镇化的进程。此外，还可以从土地信托中获得稳定的收益，有助于解决农民养老问题[19]。

三、土地制度：从两权分离到三权分置

(一)土地流转面临诸多瓶颈

我国现行的农村土地制度是基于集体土地平均分配原则，这种按人头平均承包的小农经营方式直接导致了目前我国农村土地细分、狭小、碎片化经营的状况。根据农业部的调查，我国户均耕地面积从1990年的0.53公顷减少到2000年的0.49公顷，并且块数多达5.86块[20]。即便是在粮食主产区的东北地区，根据张慧琴等在辽宁阜蒙县的调查，农户经营土地面积最多的是4.67公顷，最少的仅为0.4公顷，平均为1.6公顷[21]。土地碎片化也符合笔者在家乡河南的现实观察，一块耕地平均不到1亩，2亩以上的大块耕地非常罕见。显然，碎片化的土地耕种起来自然会出现成本高、效益差的问题，既降低了土地资源的利用效率，也难以适应现代农业发展的需要，客观上要求土地流转来促进规模经营。

事实上，由于青壮年劳动力的外出就业、留守老人的老年化以及农业规模化的需要，现在全国各地农地流转现象并不罕见。根据农业部统计，截至2016年6月全国耕地流转面积已达4.6亿亩，占总承包耕地的1/3。但是，流转过程却存在诸多问题：一是流转随意性较强，很少签订正式契约，农地流转期限大多在5年以下。主要原因是农户害怕失去土地而不敢签订长期流转合同。二是土地流转收益偏低，导致流转积极性不高。据相关研究，发达地区每亩每年500元左右，欠发达地区仅200元左右[22]。三是流转往往在直系血缘大家庭内部进行，致使流转范围狭窄。

这种流转范围狭窄、流转时间较短、流转收益微薄的困境在其他研究中也能得到证实。孔月红等在湖北荆州农村的调查显示，流转大多是在亲戚邻里之间，流转数量在3亩以下，流转收益基本上是每年每亩200元左右[23]。即便是这么低下的流转收益，许多土地还无法流转出去，有的只能在耕地里种树。笔者在家乡的观察也是如此。因为种田的可比收益在下降，农民种田的积极性急剧下降，过去的精耕细作也变为现在的敷衍了事。如何解决这一问题，那就需要完善的土地流转制度。

(二)权属不清是流转困难的主因

从土地流转面临的困境可以看出，目前土地流转带有明显的自发性、盲目性与随意性，导致农村土地流转市场化程度偏低、土地流转价格受到抑制、土地流转收益偏低。究其原因，关键是土地的产权制度模糊不清。土地顺畅流转的前提是土地产权的清晰界定并受到有效保护。虽然不能说过去20多年的土地流转缺乏产权保护，但是之前的流转是基于所有权和承包经营权的“两权分离”，这就导致了土地产权的界定不清。从法理上讲，承包权属于成员权，只有集体经济组织成员才有资格拥有，具有社区封闭性和不可交易性；而经营权则属于法人财产权，可以通过市场进行配置，具有开放性和可交易性[24]。根据《土地承包法》规定，只有集体经济组织成员才能享有土地承包经营权。换言之，农村土地的集体所有性质决定了非本集体经济组织的其他外部人员没有资格获得土地承包经营权，从而导致了前述农地流转瓶颈的出现。

若从权利的角度来审视土地流转，其本质仅是从土地承包经营权中分离出的土地经营权的流转[25]。也就是说，如果不能实现承包权和经营权的分离，农地可以转让的范围就会受到限制，农地顺畅的流转就会受到阻碍。所以，只有把承包权和经营权分离，才能一方面保护农民的基本产权(承包权)，另一方面通过流转经营权来提高农民在土地上的收益，解除土地流转的后顾之忧。根据程令国等人的研究，在其他条件相同的情况下，农地确权使得农户参与土地流转的可能性显著上升约4.9%，平均土地流转量上升了约0.37亩(将近1倍)，土地租金率则大幅上升约43.3%[26]。

(三)“三权分置”厘清了农地产权

我国农地流转是伴随着农地制度改革而来，而农地制度改革是根据社会经济发展形势应运而生。建国初期为实现“耕者有其田”实行了农业合作化运动，其后为满足人民公社化运动建立了土地集体所有制。改革开放初期为释放土地生产力，而出台了家庭联产承包责任制，实现了所有权和承包经营权的分离。此时的两权分离确实极大地提高了农地的产出效率，但是随着工业化和城镇化的发展，大量劳动力外出务工经商，“两权分离”的不足开始显现。其主要原因有四个：一是不少耕地退出生产；二是一些土地从事无效经营；三是大量土地低效经营；四是国家的政策找不到着力点。所以一方面大量的土地闲置、低效利用；另一方面大量需要土地的家庭农场、农业公司、专业经营户和合作社等新型经营主体因为产权制度约束，无法得到更多的土地。这是因为集体所有权、家庭承包权均以村庄为单元来设置，对于非本村集体经济成员的新型农业经营主体，要获得具有保障功能的土地有众多的制度性障碍[27]。所以，所有权、承包权和经营权的“三权分置”呼之欲出。

其实，早在20世纪90 年代，“三权分置”的探索已在各地展开。重庆、浙江、安徽等地出台文件鼓励集体承包权和经营权分离，用以稳定承包权、搞活经营权，规范土地流转。说明农村土地承包权和经营权的分离有强烈的社会诉求和深厚的实践基础。而当前提出“三权分置”的主要原因，就是为了适应新的社会经济发展形势，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，在过去“两权分离”基础上进一步将土地承包经营权分为承包权和经营权，形成所有权、承包权、经营权的“三权分置”。而根据2016年10月国务院印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，“三权分置”解决的主要问题正是：一方面更好地维护农民集体、承包农户、经营主体等各方权益；另一方面促进土地资源优化配置，培育新型经营主体发展适度规模经营，推进农业供给侧结构性改革。

从内容上看，“三权分置”的创新要义在于农户承包权与土地经营权的分离，这既是土地承包经营权内部权能的分离，更是其负载的社会保障功能与经济效用功能的分离[28]。进而言之，“三权分置”就是将原来集承包权和经营权于一身的承包经营权分割开来，以适应土地流转的需要，在所有权、承包权都不变的情况下，仅仅流转土地的经营权。这样就能够产生优化的结果，所有权虚化(但不是虚无，国家实质上还是土地的最后所有权人)、承包权人得利、经营权人赚取合理利润，三者各得其所。因此，如果说土地所有权和农户承包经营权的“两权分离”为农地流转创造了条件，那么当前的“三权分置”则是推动土地顺畅流转、大规模流转的关键和前提。

四、土地流转：模式比较与案例分析

(一)当前主要流转方式

尽管土地流转存在诸多问题，但是土地流转能够增加农民的收益已是不争的事实。比如冒佩华等借助2000年和2012年农户家庭微观调研数据的实证研究表明，土地流转能显著提高农户家庭的收入水平，在平均意义下土地流转能使任意样本农户家庭和已流转土地的农户家庭的收入分别增加19%和33%[11]。所以伴随着农村经济的发展和土地流转政策的推动，农地流转规模在不断扩大，流转方式也日益多样，目前主要有互换、出租(转包)、入股、信托等方式。

土地互换是指农户之间为了耕种方便或其他原因进行耕地的承包经营权交换。这种方式在农地流转中最为普遍。其优点是流转成本较低，又能解决地块过于分散的问题，但是也存在因为地块远近、地力不均而难以达成有效互换的难题。为此，新疆沙湾县和重庆江津区分别在2004年和2008年试行政府主导的互换流转模式，在短时间内促进了农地的集约经营。

土地出租和转包非常类似，都是将承包经营权部分或全部转让给他人或经济组织进行农业经营。土地出租模式以安徽小岗村为代表。他们提供鼓励土地向种田大户、种田能手流转，目前2000亩耕地中的60%流转集中起来，用于发展蘑菇、花卉、葡萄的规模种植和家禽养殖等。土地转包在浙江温州和重庆忠县都有实践，主要方式是由政府主导、鼓励农地流转到当地种田能户，好处是减少了土地撂荒现象，实现了土地适度规模经营。

土地入股或股份合作是村集体内部的一种产权形式安排，是为了提高农业效益，将承包经营权折算为股权，把土地合并起来，实现农业合作化经营。上海奉贤和山东枣庄是这种流转模式的典范。上海奉贤还规定了入股农户的最低收益保障数额，每亩土地最低收益400元，最低分红200元[29]。而山东枣庄在2008年成立了全国首家农村土地使用产权交易所，实现了在尊重农民意愿的情况下追求土地的规模效应。

土地信托是信托公司在接受农村土地承包经营者的委托之后，在不改变农村土地所有权原有归属、保持土地经营权相对稳定的条件下，按照依法、有偿转让的原则，将一定期限内的农村土地经营权转让给其他单位或个人，并将开发、经营农村土地的经济利润作为信托收益分配给受益人。

(二)土地信托的各地实践

目前在全国各地的土地信托流转方式中，大致可以分为政府主导、公司主导和合作社模式等三种。

湖南沅江草尾镇在2010年开始试点土地信托流转工作，起因是针对之前土地流转中出现的诸如流转规模小、流转纠纷多等无序流转现象，地方政府积极介入和规范土地的流转。首先是由政府出资设立经营土地流转等业务的信托公司，农民根据自愿的原则将土地委托给信托公司，然后信托公司再通过招标和竞拍的方式将土地经营权发包给农业企业。这种模式后来被称为“益阳模式”或“草尾模式”。由于是政府来主导，极大地消除了农民对土地流转的疑虑，因此参与流转的积极性比较高。截至2014年底，沅江全市共流转土地面积42.3万亩，达到耕地流转率的51.4%[18]。

安徽“宿州模式”的主要特点是先由政府组织土地集中流转，然后将集中的土地委托给信托公司，最后再由信托公司将土地出租给农业公司。具体做法是，有流转意愿的村民先与村委会签订协议，将土地委托给村委会，村委会再委托给乡政府，乡政府再委托给区政府，最终由区政府作为直接委托人，将土地流转到受托人(中信信托)，再由受托人将土地出租出去。这种模式也是因为有政府作为中间人，租金水平较高，从而提高了农户的土地流转意愿。2013年10月宿州市埇桥区政府和中信信托签订合同，将5400亩耕地的经营权委托给中信信托12年，农民获得的每亩基本租金是500公斤小麦的当地最低保护价，还有未来的土地收益溢价分红。

无锡“桃园模式”是有别于前两种政府或企业主导的模式。具体做法是有流转意愿的村民组成土地股份专业合作社，然后通过村委会居中协调，将合作社内的土地委托给信托公司(北京信托)管理运营，北京信托则向合作社成员发放“土地受益凭证”，凭此凭证农户可以获得每年每亩1700元的固定收益和第7年起浮动收益20%的分配。具体经营则是由北京信托再将土地出租给当地的农业企业。这种模式的主要特点是土地股份合作社+信托公司+农业经营组织，中间把这些串联起来的是“土地受益凭证”，类似于将土地经营权证券化，农户通过土地受益证券获得收益。目前，这种模式流转的土地面积较少。北京信托在无锡市阳山镇桃园村的项目仅涉及土地158.89亩[30]，但作为土地证券化的一种实践，已经迈开探索的第一步。

(三)信托流转的比较优势

根据上述对各地土地信托的分析和比较现存的各种土地流转方式，笔者认为土地流转信托是更适合我国土地制度的一种流转方式。因为土地信托化是在不改变农村土地集体所有权性质的基础上，实现所有权、经营权和收益权的分离，合理利用和开发土地，实现土地的集约化和规模化发展，并在保障农户的收益权基础上，让其享受土地的增值收益和固定收益。这样的流转方式刚好能够满足“三权分置”制度设计的初衷：一是保护土地所属各方的权益，二是实现有限土地资源的优化配置，三是促进农业的适度规模经营。

更为重要的是，“三权分置”为土地信托流转奠定了制度基础和政策保障，而信托则为“三权分置”所期望的长期流转进而有利于土地集约化、规模化经营提供了契约保证。这是因为出租、转包、股份合作多是自然人与自然人的契约，使得这些流转方式明显不利于老年人的土地流转。根据现行土地承包经营权期限，几十年甚至是长期有效的承包经营权期限肯定会大于老人的平均余命，也就是说受生命历程的限制基本无法签订长期的流转合同，所以在这里信托的优势就会凸显出来，信托是将土地流转到具有法人地位的信托公司，一般而言，自然人往往随身体消亡而消失，而法人则可以避免这一劣势，这样就会为签订长期信托合同打下信用基础，从而有利于土地的长期流转。

除了既不改变现有基本土地制度，又能保护农民土地权益和实现长期流转之优点外，土地信托流转的比较优势还有：第一，可以突破原有土地使用权流转仅限于村级内部的界限，可实现跨行政区域的土地流转。其他的土地流转方式，无论是转包、互换、租赁还是股份合作，都难以突破村级内部的低层次流转。调查显示，目前87.6%的土地流转发生在同村亲戚之间[31]。第二，可以弥补农业资金投入不足的困境。比如前述三种土地信托模式，都可以利用信托机制，吸引更多的财政支农资金、工商投资和银行信贷资金投入到农业经营中来。这些方式十分类似于美国的土地信托制度，通过发行土地信托信用凭证的方式募集土地整治资金。第三，能够实现土地权益货币化，将不变资产变成可携带资本。这样可以把农民从土地的依附中解放出来，青壮年既可以外出就业，也可以就地打工，从而增加劳动力的供给。而老年农民则不需再依靠自己的体力劳动，还可以获得提高了的土地收益。

五、土地信托：土地金融与养老模式探索

(一)土地是一种可以证券化的资产

土地在中国农民心目中的重要意义不言而喻，往往视为生活最后的保障。但是长期以来，由于土地产权制度的约束，这一重要的生产资料始终没有发挥出作为一种资本的作用，只能为农民提供有限的支持。而在实行土地私有的国家，家庭一旦遭遇风险，完全可以通过出租甚至出卖的方式解决一时之忧。两者一个重要的区别是土地能否流通。尽管说，我国自实行家庭联产承包责任制以来，土地流转的现象一直存在，并在近年有逐步加大趋势，但是目前的流转属于不完全的流转，难以发挥巨大的资本属性作用。而当前的“三权分置”可以说为土地流转提供了充足条件，为土地作为资本属性能够发挥作用奠定了基础。

土地作为一种不动资产，可以通过证券化来发挥它的资产价值。土地证券化的基本原理是以农地作为资产支撑进行证券化运作，由特设机构(special purpose vehicle，简称SPV)以能够产生现金流的土地收益权为基础资产发行农地证券，从而在不丧失土地产权的前提下，利用证券市场的功能，将不可移动、难以分割、不适合小规模投资的土地转化成可以流动的金融资产[32]。实质上，土地流转的内在本质就是把土地经营权益证券化，无论何种流转方式都是将未来收益折算成一定的现金价值支付给有经营权的出让者。

如果土地能够通过某种形式的体制机制创新成为农民的一项资产，会使农民增加一种应对生活风险的手段。在聚焦贫困的资产建设理论中，把致贫的一个原因归结为缺乏资产，认为个人资产的缺乏是持续贫困的主要原因，并因此提出了“资产积累和投资而非收入和消费，是脱离贫困的关键”[33]。因此，通过信托方式的土地流转放大了土地的资产效应，将有助于提高农民的收入和消费水平，在对农民提供养老支持的同时降低农村贫困发生率。此外，土地的规模化经营也能增加农业的产出，吸引更多的就业，使农民在地工人化，从而形成农民收入、信托公司和地方经济的良性互动发展。

(二)土地信托的实质是土地金融

传统的土地养老主要是把土地看作生产资料，或者通过老年人自身的劳动生产自己所需的生活资料，或者通过土地的代际转移得到儿女的养老支持，或者通过土地的出租、转包等小范围、非正式流转获得的收益用以养老补充。但是，在农地承包经营权长期不变和“三权分置”所确立的权属清晰的大背景之下，则可以利用信托机制，把过去“非正式转换的土地养老”转变成“正式转换的土地养老”。即通过国家、农村集体经济组织和市场机制的中间作用把土地转化成农民养老金来源之一的正式制度安排。

依据现代产权经济学和金融学理论，土地信托养老的实质是土地金融。它的内在机理是有流转意愿的农户先把土地委托给托管机构(信托公司)，再由这些专业化的机构对土地整理之后出租给专业的农业经济组织，然后是农民(委托人)获得土地及其增值收益用于养老。这个过程的核心是信托公司对土地的归集整理，在出租、转包甚至是公司自身经营的过程中，自觉不自觉地通过金融的手段把土地证券化了。这种操作方式十分类似于以房养老。以房养老制度建立的初衷就是为那些有房的穷人提供新的养老思路，采取的方式也是利用金融手段将无法变现的死资产转化为可以利用的活资本，从而为养老储备不足的老年人提供更多的养老资金来源。土地信托养老亦是如此，在土地无法有效流转的情况下，贫困老人只能“抱着金饭碗要饭”，有资产而无法利用。因此，在当前“三权分置”和土地流转机制不断创新的情况下，老年人完全可以通过信托的方式把过去仅作为生产资料的土地，转变为可以用于养老的资产。

基于此，本文选择土地信托方式养老的原因，除土地依然是很重要的养老资源和土地集约化趋势之外，最主要的是信托作为一种金融手段，可以跨时空地进行金融交易，通过灵活的金融安排，使农村老人最大化地享受承包土地所带来的收益，即用未来的土地经营权换取当下的养老保障收入。

(三)土地养老的信托模式设想

本文设计的土地信托养老思路，类似于“以房养老”的住房反向抵押贷款，即土地的反向抵押养老。理由是如果仅依靠土地的年产出收益来补充养老的不足，显然无法明显改善老年人的生活。因为我国的人均耕地平均仅为1.52亩，土地每年带来的收益远远不能满足老年人的生活所需。所以，土地反向抵押养老的思路就是利用土地的未来承包经营权，保留承包权而信托经营权，来换取当下的养老资金来源。举例说明：假如一个70岁的老人，预期寿命为75岁*根据第六次人口普查数据，2010年我国人均预期寿命为74.9岁。另据世界银行数据，我国人均预期寿命 2010年为75.01岁，至2015年为75.99岁。，那么他的生存期还有5年。即便是剔除土地承包经营权长久不变的说法，只采取《农村土地承包法》规定的30年为限，从2003年正式实施到现在为止，大约还有15年的承包经营期。按照目前的土地流转方式来计算，老年农民只能获得当年的出租或转包收益，以人均1.52亩的平均数和每亩每年1000元的流转收益来计算，总共可以获得(1.52*1000*5=7600)元的收益，平均到每月收益大约是127元。但是假如利用信托的方式实行反向抵押，即把未来15年的经营权全部信托出去，则可以把这15年的收益全部利用起来，可获得总共(1.52*1000*15=22800)元的收益，平均到每月为380元。这样就会使土地收益放大3倍，并且实现了对农村低保标准的超越，收益的倍增自然是对老年农民养老保障的极大补充。如果按照十九大报告提出“第二轮土地承包到期后再延长三十年”的要求，土地信托养老的优势和收益更会进一步地放大*补充说明：当然，既然有土地信托的流出，也就会存在流回的问题。这就分为两种情况，如果信托合同到期后委托人(土地经营权流出人)依然在世，那么根据委托人的意愿续约或是解约。但是如果委托人已经不在人世，则要根据《土地承包法》的规定，由其家庭户的其他成员决定续约与否。。

因此，笔者认为这种土地养老方案十分有利于中西部的老年贫困农民，这其实是在国家建立的基本养老保险制度和农村社会救助之外，为老年农民提供了另一个重要的收入来源，对于缓解老年贫困、保障老年生活有极其重要的现实意义，也真正体现了土地养老的价值。

六、结论与政策建议

通过上述土地养老、土地流转和土地信托的分析，笔者认为土地流转已是大势所趋，“三权分置”也为顺畅流转奠定了关键的政策基础。比较而言，信托流转相对于现存的其他流转方式，具有明显的比较优势，尤其在支持养老方面，信托流转可以发挥金融的优势，放大土地的收益用于养老支持。

第一，在认识上，土地依然具有重要的养老保障作用。尽管土地所能提供的保障金额少得可怜，但是能够提供一定的养老支持确定无疑。如何更大程度地发挥土地养老的保障作用，关键在于创新土地收益的体制机制，尽可能地放大土地效益。

第二，进而言之，放大土地养老作用需要土地流转，而具有比较优势的流转方式是信托。原因在于土地信托流转更有可能借助金融手段，盘活土地资源利用效率，通过土地证券化，把土地由死资产变成活资本。

第三，具体到土地对养老的支持，要借鉴“以房养老”的反向抵押的方式，把农民所持有的长期土地经营权抵押给信托公司，根据老年人的年龄、健康程度等状况，结合地区生命表估算出老年人的大致生存年限，然后综合考虑土地的承包经营期限和约定的信托土地价格等因素，把未来土地经营权的总收益及其溢价，分摊到老年人剩余生存年限的每一年。这种方式相较于按年付租的其他土地流转方式而言，可以成倍地放大土地收益。对老年农民来说，可以做到极大化地享受到土地带来的收益，甚至是去世之后的土地收益。显然，这对于当前困境重重的农村养老来说，无疑是一种新的养老模式探索。

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