刘芳明，刘大海

(国家海洋局第一海洋研究所，山东 青岛 266061)

2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国国家安全法》(下称新《国家安全法》)，其中第三十二条提出“国家坚持和平探索和利用外层空间、国际海底区域和极地，增强安全进出、科学考察、开发利用的能力，加强国际合作，维护我国在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益的安全”，首次以法律形式阐明我国的极地利益诉求。2015年10月，党的十八届五中全会提出“积极参与极地等新领域国际规则制定”，并被写入国家十三五规划中，极地事务上升为国家战略。以习近平为总书记的新一届党中央，站在全球战略的高度，指出要认识极地、保护极地、利用极地，积极参与极地战略新疆域的国际治理。

北极地区蕴含的丰富自然资源和即将进入商业开发的北极航道驱动着区域地缘政治格局的转变，北极国家纷纷加强本国的军事力量建设，地区已初步呈现军事竞争态势。在此背景下，亟需根据新《国家安全法》的要求，审视并明确我国在北极地区的国家安全利益，并开展我国北极安全战略和政策研究，为北极事务谋划布局提供决策支持。

一、北极地区战略价值及北极安全发展态势

北极地区位于地球的最北端，其中大部分为广袤的北冰洋，四周是亚洲、欧洲、北美洲三大洲的北部地区，地理位置独特，战略价值重大[1]。首先，北极地区是俯瞰北半球的战略制高点。当今世界主要的大国都集中在北半球，北极点是距离各大国最短的中心点，北极成为空天武器布置的理想地点，在极点及附近部署的军事力量所发射的导弹及其他武器，可以以最短时间飞抵北半球各大国腹地，形成打击能力。此外，北极地区联通“三洲两洋”的战略通道将使军事力量调动更加隐蔽和快捷[1]，随着北极航道的开通，通过北冰洋进行军力投送将使军事行动更加便利和多样化[2]。其次，北极地区是实施战略威慑的理想地域[1]。由于厚厚的海冰作为天然屏障，部署在海冰下面的核潜艇可以免受卫星、侦察机、水面舰艇的有效侦查和打击[3]。只能通过水下攻击性潜艇对其构成威胁。在北冰洋下方部署的导弹战略核潜艇能够快速突防北极沿岸国家。未来战争中，各国高度依赖通讯卫星、导航卫星和遥感卫星等提供的精准数据服务，北极地区是打击近地卫星、破坏军事信息传递的理想场所。第三，北极地区对于战场勤务保障具有特殊意义。北极地区是全球最寒冷的区域之一，也是众多气象变化的源头，有着独特的环境特征。为大国战场勤务保障提供了重要的便利条件，北极地区在军事气象保障方面具有先天优势，能够从源头开展中长期的天气预报和气候预测；北极是全球两大寒极、磁极之一，极端和特殊的环境条件是军事技术研发的重要试验场[1]。

未来，全球气候变暖将继续加快冰原减少和变薄，北极航道通航时间日益延长，极大地改变欧亚大陆及北极航道沿岸国家乃至印度洋太平洋的物流版图，区域和全球的地缘政治格局随之变化[4]。北极地区的军事格局将再次改变。冷战期间，东西方之间的战略竞争蔓延到了北极，这一局面从20世纪90年代开始发生显著变化，人类从利益共享的美好意愿出发，开启了北极合作的新时期[5]。然而，2007年8月2日俄罗斯科考人员在北极点海底插旗事件刺激了其他北极国家。 2007年8月，俄罗斯分别恢复了战略航空兵飞行和北方舰队军舰在北冰洋的作战值班，自此，开启了北极地区新一轮的战略竞争。2007—2017年，北极国家运用综合手段加强北极的军事能力。战略层面，各国竞相发布北极相关战略，定义国家在北极地区的利益，通过顶层设计指引北极行动方向，这些战略中不乏军事计划。军事力量建设层面，俄罗斯通过新增军事基地、加强北方舰队实力、升级核动力破冰船队等方式，确保在该区域的领先优势[6]；美国计划新建破冰船，升级北极地区港口、机场，为武装力量提供适应北极条件的武器系统、探测系统、通信和智慧系统等军用和民用设施的建设，加强北极前沿存在[7]；丹麦宣布组建北极联合指挥部和快速反应部队，应对地区地缘政治改变带来的挑战；加拿大将通过建立北极地区特种部队、新建冰上巡逻舰艇和大排水量破冰船、修建航海基础设施和深水码头等手段，为国家在北极地区的利益提供支持；挪威将战略指挥部部署在北极，直接抵近可能发生冲突的地区[8]。此外，主要大国或单独或联合举行军事演习，演习行动加剧了北约成员国(加拿大、丹麦、挪威和美国)和俄罗斯的对抗[9]。北极地区的军事活动日趋活跃，给该地区蒙上了新的冷战色彩，这种变化，为地区安全带来了隐患。我国虽非北极的域内国家，但区域军事冲突将会影响到我国的国家安全利益，需对当地的军事发展态势予以密切关注和警惕。

北极地区安全的纵向(安全层次扩大)和横向(安全领域增加)维度的变化导致了国际社会对北极地区超越国家主义的传统安全和非传统安全的关注[10]。北极地区除了传统安全发生变化外，环境和气候、社会和经济等领域安全也将受到影响。首先是气候变化导致的安全问题，北极冰盖融化导致的各种极端气候现象，如洪水、干旱等，将造成粮食减产。其次，沿海风暴潮、海冰、洪水等自然灾害将给海运和当地社区造成重大危害[11]。而人类对北极资源的开发将导致自然生态和环境安全受到影响。如海上溢油或钻井作业失误将导致海洋环境受损。

二、中国北极国家安全利益分析与定位

大国利益关系在极地问题上出现的复杂动向，不仅涉及环境安全，还涉及经济安全、能源安全、空间通讯安全和空间军事安全[12]。中国作为域外国家，与北极国家没有主权、主权权利和管辖权上的利益冲突，但北极安全与中国国家安全利益密切相关。郭学堂认为中国需要从全球战略高度看待极地地区问题。

2009年以来，学界对北极的中国利益进行了较为系统的分析，但对中国在北极的安全利益学者的看法并不一致。部分学者认同北极的国家安全利益主要体现在非传统安全领域。丁煌认为北极安全利益表现为能源安全利益和环境安全利益[13]。陆俊元认为中国在北极地区的国家利益总体上属于一种发展利益，其中部分利益在一定程度上浸入到安全层面，但目前主要是在非传统安全领域[14]。另一部分学者认为，北极地区同时有中国的军事安全利益存在。贺鉴从国家总体安全观角度，阐明了北极地区特别是北极航道的安全对中国的意义，认为攸关中国的军事安全、经济安全、资源安全、核安全和生态安全[15]。俄罗斯学者也认为中国在北极存在地缘政治利益以及与之紧密相关的军事战略利益[16]。许多西方专家认为，中国奉行北极政策，支持其制定国际秩序的宏伟战略，以便中国作为全球力量的利益得到妥善解决，这涉及到扩大中国的军事和经济实力，逐步推进中国的利益[17]。中国在日益开放和可航行的北极地区存在环境、能源、经济和安全利益[18]。对中国北极安全利益的界定不同，部分源于学者理论视角和问题切入点各异；再者，与中国不同发展阶段的政府对外定位、政策目标变化有关。

从政府层面看，很长一段时间以来，中国没有向国际社会明确自身所追求的国家利益及战略目标[13]。2009年7月，中国外交部部长助理胡正跃在斯瓦尔巴群岛做了《中国北极政策》演讲。2010年7月，中国外交部网站刊发了此次演讲，并对内容做了扩充，题目定为《中国对于北极合作的看法》，表明了中国对北极事务的官方态度。2015年10月，外交部副部长张明在第三届北极圈论坛大会发表了“中国的北极活动与政策主张”的主旨演讲，阐释了中国的北极政策理念和六项具体政策主张[19]。然而，政府并未发布权威的北极战略[20]。2016年7月，新《国家安全法》的颁布，第一次从法律角度明确了中国的极地利益诉求。2017年6月，国家发改委和国家海洋局联合发布《“一带一路”建设海上合作设想》，文件从经济角度提出推动共建经北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道，积极参与北极开发利用。2018年1月，国务院发布了《中国的北极政策》白皮书，这是官方首次发布的北极战略文件，文件中提到“中国与北极的跨区域和全球性问题息息相关，特别是北极的气候变化、环境、科研、航道利用、资源勘探与开发、安全、国际治理等问题，关系到世界各国和人类的共同生存与发展，与包括中国在内的北极域外国家的利益密不可分[21]”。中国在北极的科考、商业捕鱼、航道利用、经济投资、能源合作[22]等活动的日渐增多，涉及的安全问题也随之显现，根据新的《国家安全法》和政府有关文件对北极活动和资产的安全需求，结合学者的研究成果，本文认为中国在北极的国家安全利益分为五大类。

(一)地缘战略和军事安全利益

北极地区是中国战略安全环境的组成部分，其安全局势关系到中国的外部安全环境[14]。作为北半球国家，美俄在北极地区部署的导弹防御系统、核潜艇等设施对中国存在战略威慑[23]。中国居于地理和技术上的双重劣势，特别是战略核力量的安全压力首当其冲[15]。此外，必须考虑中国在北极上空运行的卫星存在的空间军事安全和空间通讯安全风险[12]。中国需要发展相应的军事防御能力和主动出击能力，以充分应对来自北极地区的战略威慑和潜在的安全威胁。

(二)航道安全利益

北极航道通航后，将面临自然和社会条件的安全保障问题，首先北极航道自然环境恶劣，海冰、气候、气象和水文等要素给船只航行带来了安全隐患，其次，北极航道在破冰、导航、护航、搜救、通讯、补给、后勤保障、应急各环节都明显不足。航行安全保障是中国在北极航道利用方面的重大利益表现[14]。而美俄对北极制空权和对北极战略通道(如白令海峡)的制海权掌控的绝对优势也将对中国保障未来北极航道的商业通航带来挑战[23]。中国需要发展全面、综合的航道安全保障能力，这关系到我国在北极能否“安全进出”。

(三)资产和人员安全利益

2003年，中国首次向南极、北极发射了卫星，绕着南北极上空运行[24]，2004年7月，中国在挪威斯匹次卑尔根群岛的新奥尔松建立了第一个科考站——黄河站，可供20-25人同时工作和居住，并且建有用于高空大气物理等项目的观测平台[25]。2013年以来，中国在北极地区先后建设了极光联合观测台[26]、北斗系统基准站[27]、中国遥感卫星地面站北极接收站[28]等设施，考虑未来的需求，中国还会铺设海底光缆[17，29]、电缆和建设海上平台等设施，这些资产是科学考察和经济活动的保障，观测和接收平台产生的功能数据对于国家安全至关重要。随着与北极国家合作深入，中国越来越多的企业参与到北极地区的资源开发和工业发展当中，基础设施和人员安全也需要纳入到国家安全利益中统一考虑。

(四)气候和环境安全利益

北极作为全球两大冷源之一，深刻影响着我国的气温和降水[30]，北极冰盖融化导致全球(包括中国)产生各种极端天气现象和洪水、干旱等毁灭性灾害，海平面上升对我国沿海地区安全潜在的不利影响是我们需要应对的一个巨大的环境安全问题。此外，北极气候变化还将影响中国的自然生态系统、森林、水资源、农业生产、牧业、旅游等经济活动和社会生活各个层面[14]。全球变暖、北极冰盖消融，会对中国经济产生影响，例如极端天气以及因此造成的粮食生产困难乃至粮食安全问题[31]。中国必须重视北极地区环境和生态变化，将气候和环境安全利益纳入国家安全范畴，从维护国家安全高度，加强监测和预警，应对北极气候变化、环境变化对中国的不利影响。

(五)资源和能源安全利益

根据《联合国海洋法公约》，我国与其他缔约国均拥有在北冰洋公海开展渔业生产、从事国际海底资源开发等相关活动的权利。资源的稀缺性属性令各国对北极海域丰富的渔业资源、矿产和油气资源以及独特的生物(基因)资源争相关注，同时，由于公海和国际海底资源的公共属性，这些资源可能会有被盲目开发利用的风险。我国作为北极利益攸关者，有责任和义务与其他国家一起加强渔业资源养护、资源和能源可持续利用，共同维护该地区的资源和能源安全。

三、中国北极国家安全利益维护战略建议

我国在北极享有广泛的国家安全利益，如何维护这些利益是当下必须重视的课题。目前我国在北极事务的参与上，缺乏统一的战略规划和立法支撑，存在北极科技投入不足、治理话语权不够等诸多问题，从长远看，这些问题将严重制约新《国家安全法》中“维护我国极地的活动、资产和其他利益的安全”要求。我国应尽快研究制定《中国北极安全战略》，阐明中国在北极地区的国家安全利益及相关诉求，并制定立法政策文件，确定战略实施计划和保障措施，实现维护北极国家安全利益的目标。

本文从四个维度提出我国北极战略布局和行动建议，为国家制定北极安全战略、维护国家安全利益提供思路。

第一，通过政治外交等多种手段，表明中国参与北极事务的理念和价值观。“中国在北极地区的意图不明确，增加了人们的怀疑[17，32]”类似的观点并不少见，中国应利用不同的政治场合，向外界传达中国声音，阐明中国“认识北极、保护北极、利用北极和参与治理北极”的意愿，与各方以北极为纽带增进共同福祉，发展共同利益。“冰上丝绸之路”是 “21世纪海上丝绸之路”倡议的重要组成部分，“冰上丝绸之路”建设也应遵循“丝路理念”，即“五通”(政策沟通、设施联通、贸易联通、资金融通、民心相通)和“三同”(利益共同体、责任共同体、命运共同体)理念。2017年3月29日，国务院副总理汪洋在第四届“北极—对话区域”国际北极论坛表示，中国秉承尊重、合作、可持续三大政策理念参与北极事务[33]，《中国的北极政策》白皮书进一步丰富了这一理念，提出“尊重、合作、共赢、可持续”是中国参与北极事务的基本原则。同时，中国将秉承丝路理念，致力于同各国一道在北极领域推动构建人类命运共同体[21]。通过上述系列举动，中国向外界明确表达了中国参与北极事务的基本理念和利益诉求。中国是近北极国家、利益攸关者，充分利用、积极完善现有国际组织和相关机制，实现中国在北极的国家安全利益是当前遵循的重要原则。通过国际和地区舞台，不断的加强交流和沟通，增强政策透明度，促进与北极国家的互信。如选择北极前沿论坛、北极圈论坛和北极-对话之地三大北极国际论坛讲述“中国北极故事”，积极开展北极公共外交，重视强化与北极原住民和北极原住民组织的沟通和交流[34]。

第二，通过统筹安排规划，提前布局国内外军事力量。和平开发北极是中国一以贯之的理念和愿望，但国家安全利益受到影响或存在潜在的威胁时，当采取必要的行动和提前做好应对举措。俄罗斯学者分析了中国在北极军事领域的前景是，对位于高纬度的中国海港进行现代化改造，对定位于开辟固定的海上贸易航道、保护相关利益和保障中国北极军事战略存在等前景的中国海军和空军部队进行换装和现代化升级[16]。在国内布局上，将北极战略与振兴东北战略结合，驱动东北地区成为到北极开发前沿和保障基地。提升吉林东部的战略地位，提前谋划图们江的军事部署，建设珲春战略支点和保障基地，打造环渤海军事和民用港口群，对接和服务于冰上丝绸之路。国外布局上，利用中国常任理事国身份，在世界和平议题中发挥积极作用，维护北极地区安全。积极谋划，在未来需要或必要的时候，以适当的方式军事介入北极地区[15]，首先，未来的中国海军或武警当以“护航北极航道，保护北极基础设施、人员和经济利益”为使命，开展相应的海上活动。其次，寻求机会租借北极土地，修建港口、机场和补给基地，保障军事活动顺利开展。第三，开展与北极有关国家的联合演习，加强军事和安全合作。第四，充分关注在北冰洋冰层下的军事能力[35]，适时布局战略核潜艇进入北冰洋海域，执行特殊时期的战略威慑任务。

第三，通过军民融合手段，增强我国在北极的活动能力。实施军民融合战略，落实《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》在北极领域的实际行动，从科学考察、技术创新和产业发展等不同方向发展以支撑北极活动能力。以服务中国北极战略利益为目标，研究制造核动力破冰船，用于北极航线的破冰、导航、护航等用途。开发新型的适合北极极端恶劣条件的战斗机和直升机，以应对未来北极航道可能的军事冲突，保障制空权。加快北斗卫星导航系统开发，实现北极航线军事信息传递[36]。增加北极永久性科考站数量和升级现有科考站基础设施，建造科考用破冰船、固定翼飞机等，保障北极科考。科技安全是国家综合安全的重要组成部分[37]。当前，我国极地考察活动能力建设与发达国家仍有较大差距，软件、硬件还需改进和提高，科研能力和技术水平急需提高[38]。这种状况将限制我国对北极的认知和了解，进而影响未来的军事和民事能力。应加大军舰航行和战斗所需的水声、气象、地形地貌、水动力等环境要素和气象要素的调查研究，研发突破冰期、冰层、永冻土等极端条件下军事行动所需特种技术，以及低温环境资源勘探、开发和保护的相关技术。加快极地相关产业引导，以创新驱动极端环境下低温材料、传感器等产业技术研发，促进战略新兴产业发展，从根本上提升中国在北极资源开发、环境保护和行动保障能力。

第四，通过国际合作机制，提升我国北极综合治理能力。在北极众多的治理议题中，科学研究与认知、环境和生物多样性保护、资源的勘探开发等领域的国际合作已取得长足发展，我国可继续深化与俄罗斯、芬兰、加拿大、冰岛、瑞典、丹麦(格陵兰)等国的双边和多边联系，增强互信，强化上述领域合作。2017年6月，我国政府发布《“一带一路”建设海上合作设想》，提出了三个大方向的合作领域：北极航道、资源和能源、国际组织活动。因此，应针对三个方向实施具体的合作行动。首先，北极航道合作方面，北极航道开通后，涉及交通和远距离通讯等领域的合作前景非常明朗，我国可积极投资港口、灯塔等基础设施建设和改造升级，帮助提升航道安全。此外与当地国家共同开展北极航道科学考察，共同开发北极环境观测和预测、气象预报、灾害预警、导航和救援等公共保障产品，可为北极地区发展提供公共服务。其次，资源和能源合作方面，中国应加强与北极区域发展的战略合作，中国拥有雄厚的资本、广阔的市场和日益强大的技术基础，是北极国家开发北极资源和航道价值的重要伙伴[39]。第三，国际组织活动合作方面，中国与北极域内外国家有更为广阔的合作前景。在北极地区八国层面，充分利用北极理事会等治理机制，在安全议题中发挥更为积极的作用，建议尽早启动与北极海岸警卫队论坛接触，在海洋环境安全、海上救援和打击海盗等跨国犯罪等事务中开展合作，建立北极海洋安全公共产品供给机制；在北极域外国家层面，加强中英、中法的双边和中日韩多边北极协商机制建设等，寻求域外国家北极共识，合作探索更深入地参与北极治理的机制，在议题设置和制度供给等方面发挥能动性。

四、结束语

北极由于蕴含着丰富的自然资源、拥有独特的地缘优势引得区域内外国家争相关注。随着冰川融化和科技进步，对北极航道、油气和矿产、生物和渔业等资源的争夺将愈演愈烈，进一步加剧北极地区的军事竞备，地区安全秩序将受到威胁。我国在北极地区存在广泛的、重要的安全利益，尤其冰上丝绸之路纳入国家发展战略后，维护和保障北极安全利益不受侵犯，需要国家从战略高度，及早布局，精心筹划。北极安全利益维护战略应考虑近、中、远三期，从近期看，可着重关注四个方面：(1)成立国家极地事务协调委员会，统筹国家极地活动资源，完善极地事务管理体制和机制。(2)加强北极科学考察、资源开发和其他活动的立法、规划和政策制定工作，为中国在北极的具体活动提供法律支撑和政策指引。(3)加大支撑北极活动的军事和民事保障能力建设，从技术创新、产业发展、战略布局等不同层面促进国家的北极活动能力。(4)全方位深化北极事务国际合作，从军事、经济、政治、科技、文化不同领域，融入北极地区发展进程，提升国家北极治理能力和规则制定话语权。总之，在充分发展自身能力建设基础和统筹国内外安全利益诉求前提下，应充分依托联合国组织框架和北极区域治理机制，发挥中国主观能动性，积极稳妥地推进认识北极、保护北极、利用北极，与北极域内外国家共同推动构建人类命运共同体，维护北极地区和平与安全。