□ 浙江省国土资源厅耕地保护处 高 玥

□ 自然资源部土地整治中心 陈 正

随着我国社会经济发展步入新阶段，发展更加注重均衡性、人与自然的和谐共生。土地资源作为保障经济发展的“财富之母”，粮食安全保障的基础，生态文明建设的基石，肩负着协调经济发展与粮食保障和生态保护的重要责任。对土地资源的保护，尤其是对耕地的保护对社会可持续发展具有重大意义。

党的十九大明确了统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的总体部署，新发展理念对耕地保护和内涵集约发展提出了更高的要求，更加注重数量、质量、生态“三位一体”的综合保护。耕地数量保护是耕地保护的前提和基础，质量保护是耕地保护的核心，耕地生态保护是耕地保护的根本目的。

耕地占补平衡作为经济发展与资源保护的调节器，对均衡发展，保住耕地红线，提升资源生态友好度等具有重要作用，其制度的“实施”到“监管”贯穿每个环节。如何利用占补平衡的“实施-监管”综合体系来调节发展与均衡、效率与资源环境保护的关系，落实三位一体的耕地保护要求是当前耕地保护研究的重大课题。

一、耕地占补平衡的政策发展

耕地占补平衡的政策发展是一个与时俱进不断完善的过程，其发展演进具有显著的阶段性特征。根据耕地占补平衡政策的几次重大改革和调整，将政策演变过程划分为3个阶段：“数量平衡1.0”政策期（1997-2003年）、“数量-质量平衡2.0”政策期（2004-2010年）和“数量-质量-生态平衡3.0”政策期（2010年至今）。

具体表现为数量平衡阶段、数量质量平衡阶段、数量质量生态平衡阶段。

（一）“数量平衡1.0”政策期

耕地占补平衡政策于1997年在《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》中首次提出，1998年写入《土地管理法》，1999年1月1日正式实施的《中华人民共和国土地管理法》明确了国家实行占用耕地补偿制度。明确要求“非农业建设经批准占用耕地的，按照占多少，垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占耕地数量和质量相当的耕地”。

（二）“数量-质量平衡2.0”政策期

2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出了补充耕地按质量等级折算政策，耕地总量平衡政策转变为耕地数量质量平衡政策。2009年，《关于加强占补平衡补充耕地质量建设与管理的通知》加强补充耕地质量建设。2006年6月，国土资源部公布的《耕地占补平衡考核办法》要求，“对耕地占补平衡考核，应按‘占多少、补多少’的原则，对耕地占补方案检查核实。2010年1月，国土资源部制定的《关于切实加强耕地占补平衡监督管理的通知》要求，建立耕地占补平衡全面全程监管制度，实行占补考核机制。可见，该阶段耕地占补平衡政策从“先占后补”的“数量保护”模式转变到“先补后占”的“数量质量保护并重”模式，尽管在加强耕地数量保护的同时，也逐渐在强化耕地的质量保护，但对耕地质量保护并不具体，缺乏可操作性。2014年，《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》强化耕地数量和质量占补平衡，多措并举提高整治土地的质量等级。2016年，《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》指出在补足耕地数量的前提下，通过对现有耕地提质改造、以补充耕地与改造耕地相结合方式实现耕地占补平衡。

（三）“数量-质量-生态平衡3.0”政策期

2010年，国务院下发的《关于印发全国主体功能区规划的通知》要求，形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出国土是生态文明建设的空间载体，重点推进国土资源数量、质量、生态三位一体综合管理和国土资源、资产、资本三位一体协同管理，才能有效缓解耕地数量不足、质量不高、生态环境不断退化等带来的危机，从而确保人民安定和国家安全。2016年，中央一号文件明确指出大力实施农村土地整治，推进耕地数量、质量生态“三位一体”保护，落实和完善耕地占补平衡制度。2017年，《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》再次强调坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，像保护大熊猫一样保护耕地，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。

总之，在中国的基本国情以及现实环境下，中央政府对耕地占补平衡政策进行了不断调整与发展，使之呈现出由强调“数量平衡”到强调“数量质量并重”再到“强调数量、质量和生态的总体平衡”的发展演变过程。

二、耕地占补平衡实施以来的困境

占补平衡旨在提高耕地占用的成本，倒逼建设尽量少占不占耕地，从而达到保护耕地的目的。但由于资源匮乏，耕地质量提升难度大，生态安全受到挑战等原因，在落实耕地占补平衡政策的实施过程中，存在诸多困境。现从数量、质量、生态的视角分析存在的问题和矛盾表现如下。

（一）耕地占补平衡需求的缺口与后备资源匮乏的矛盾

一方面，在“十二五”期间，全国建设占用耕地1710万亩，规模庞大。另一方面，根据“十二五”期间补充耕地项目备案数据统计，如果以新增耕地面积占项目实施总规模60%以上作为土地开发的判断标准，那么这些项目的补充耕地面积占到了同期所有补充耕地面积的60%以上。从新一轮耕地后备资源调查成果看，全国集中连片的耕地后备资源仅剩不到3000万亩，这些资源很多还同时具备着水源涵养、物种保护等生态保护功能，在开发利用时更应该慎之又慎。

虽然，“十二五”期间补充耕地2632万亩，先补后占比例达到98.9%，耕地占补平衡得到良好落实，但随着优质耕地后备资源的逐步减少，建设占用耕地的问题在各地逐步显现。

（二）耕地占补平衡质量提升的需求与现实补充耕地质量相对偏低的矛盾

耕地质量包括构成耕地的土壤、地形、水文等自然因素，以及农业小气候、农田灌排条件等综合状况，是国家粮食安全和农产品质量安全的重要基础。我国中低产田占70%以上，亟需加强耕地质量的提升。

目前，各项建设占用的耕地大部分为城镇周围地势平坦、交通便利、水利条件较好，土质较肥沃的优质耕地，而新增耕地的主要途径是未利用土地的开发利用、农村居民点整理、耕地整理以及废弃地复垦利用等，补充的耕地区位条件变差，往往是在交通、水利、电力等农业生产外部条件明显变劣的偏僻地区，补充耕地的自然条件较差，土壤较贫瘠，耕作层薄，熟化程度低，生产能力弱，通过有机质培肥等手段提升土壤质量需较长的周期。而且，传统农业种植，效率低、产量不高、规模小，加上农业经济比较效益差，劳动投入与农业产出不成正比，甚至出现倒挂现象，因而导致农民种植积极性不高。

尽管耕地占补平衡是保护耕地质量的主要抓手，通过占补平衡，可以强化对耕地质量的保护，但由于补充相同质量耕地难度逐步增大，“占优补劣”现象仍然突出。

（三）耕地占补平衡生态保护需求与生态安全形势严峻的矛盾

补充耕地的过程通过土地整治活动来实现，此过程涉及土地平整工程、田间道路工程和农田水利工程等多项工程，这些工程的实施会使得项目区内土地利用结构、土壤有机质、水环境和生物多样性等发生改变，进而对局部区域内景观格局与生态过程产生影响；另外，一些地方为追求耕地面积数量上的平衡，忽视了开垦荒地对环境的影响，盲目地进行耕地开发，“围湖造田”“毁林造田”“侵占河床”，甚至在生态环境脆弱区和保护区开垦耕地，严重破坏生态环境，易造成水土流失、洪涝灾害，致使新增耕地承受自然灾害的威胁，无法耕种。出于生态环境保护的目的，我国实行了退耕还林、还草、还湖等政策，而这其中存在着因耕地占补平衡新开发的耕地。当前，生态安全问题日益凸显，需要重视占补平衡对生态安全的影响，突出耕地占补平衡对生态保护功能。

三、完善耕地占补平衡监管体系的建议

监管是改革顺利推进的保障措施，当前我国已经建立了土地整治日常监测监管、建设用地审批、年度占补平衡考核、新增耕地核查和耕地保护责任目标考核等为具体内容的耕地占补平衡监管体系。但几项工作之间协调统一、相互补位的机制尚不够健全，要适应占补平衡管理改革新机制，亟需解决监管体系与政策制度管理不协调、不适应、不均衡的问题。比如，补充耕地数量监管存在单个项目的备案核查、年度变更核查、年度总量考核等，工作之间存在一定的重复性，衍生出备案数据和上图面积图数不一致等新的问题。迫切需要构建统一、科学、一脉相承，形成各有侧重，去重补缺的综合监管体系，保证监管目标实现。

面对改革带来的新的监管需求，监管工作需要在以下方面进一步完善，以形成新的制度框架下耕地占补平衡监管体系。

（一）确保耕地数量不减少、提升质量不下降

在三位一体的要求下，需要对耕地占补平衡管理制度进行完善，补足监管关键环节的空白，落实耕地数量、质量、地类全方位的监管。一是由于补充耕地的渠道有所变化，需要提升新增耕地图斑的监管精度以满足以零星、线状地物为新增耕地主要形态的监管工作需求。二是建立健全耕地质量和耕地产能评价制度，完善评价指标体系和评价方法，及时对新增耕地质量和产能进行评价，确保耕地占补质量相当。三是进一步完善旱地、水浇地、水田的分类确认规范标准，以及高标准农田建设统一建设标准。完善补充耕地数量、质量认定，确保补充耕地数量质量为了保证补充耕地数量和质量，保住耕地红线。

推进耕地质量调查评价与监测工作制度化、常态化，建立健全“天地网”一体化的监测监管技术体系。完善农村土地整治监测监管系统设计，强化系统的辅助核查功能。加强土地整治项目日常监测监管。开展已入库指标的核实检查工作，督促地方对已入库占补平衡指标进一步核实确认，确保占补平衡指标真实准确。重点推进关键环节新增耕地核定工作，完善土地整治高标准农田建设新增耕地调查认定程序，确认新增耕地面积、认定新增耕地类型、评定耕地质量等别。

（二）强化生态保护，不断提升耕地高效利用的质量和水平，确保耕地永续利用

一是开展未利用地基础研究，对新一轮耕地后备资源调查成果加以分析，对生态敏感区、水源保护区等后备资源要划定范围，设定为禁止开发区域。强化对未利用地开发土地整治项目的立项监管，提出未利用地开发可行性论证的具体要求，明确项目审批主体、严格审批程序、落实审批责任。加强未利用地开发部级监管，将未利用地空间信息纳入部综合监管平台，对各类备案管理信息中建设占用、土地开发等涉及未利用地的，要实时监控、加强监测监管。开展未利用地重点区域全天候遥感监测，及时发现制止非法利用和破坏未利用地的行为。

二是开展生态服务功能评价研究。耕地生态管护应探索生态系统的变化方式、幅度及状态变量，把握其界限和阈值，以维持正常的系统弹性，并确定因这种变化而导致的生态服务功能退化情况及其对人类社会的影响，以适时作出相应的管护策略调整。

三是建立项目实施过程和实施后的系统反馈机制，及时对因土地利用改变和基础设施建设而导致的生态环境变化进行监测和分析，收集土地利用和土地整治项目实施后不同利益相关者的反应，以不断修正建设方案，改进日常生态管护策略和技术。因此，需要研究不同类型生态系统服务功能监测和评价指标，构建包括耕地生产、耕地利用生态、生态景观和生态服务综合性的监测、评价指标，通过监测和评价，评估耕地质量及其生态环境变化趋势，优化和提升适应性管理策略和技术措施，构建耕地生态环境安全预警系统。

（三）加强事后监管，实施对补充耕地的事后动态监测

目前，占补平衡工作侧重于事前事中的管理，缺乏有效的后续监管，造成土地浪费、虚增耕地、质量不达标，“易地占补”效果不显著，补充耕地难以监管等诸多问题。因此，要落实责任主体，实施对补充耕地的事后动态监测。

一方面，在现阶段耕地生产经营经济效益偏低的宏观环境下，耕地的开垦并不被农村社会所看好，新增耕地难以落实耕作主体，后期管护难度大；另一方面，新增耕地往往交给当地基层了事，不重视新增耕地是否有效耕种，缺乏对项目后续利用与跟踪管理。结果造成新增耕地的培肥与地力提升措施往往不能跟进，特别是农田基础设施日常维护与管理机制缺失，从而导致补充的耕地失管抛荒。部分补充耕地耕种不到两三年或者尚未用于占补平衡挂钩就被建设占用，成为隐形的流失耕地。

（四）抓实监管考核，落实保护责任，构建耕地数量、质量、生态“三位一体”保护新格局

完善耕地占补平衡、耕地保护责任目标等考核手段措施，充分利用耕地保护责任目标考核与领导干部综合考核评价、生态文明建设目标评价考核、粮食安全生产责任制考核等相关考核联动的机制，进一步强化地方政府落实耕地保护任务责任。2018年，国务院重新修订了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，以适应落实新时代构建耕地数量、质量、生态“三位一体”保护新格局的政策要求，督促各级地方人民政府扎实落实各项举措，切实落实耕地保护责任。办法强调耕地保护要实行省域内耕地保护总量、耕地质量变化等的全面考核，以算大账方式考核耕地保护责任的落实，进一步明确了地方政府耕地保护责任，同时也强调了耕地质量的评价与监测，更加注重对耕地质量的提升与保护，有利于优质耕地不被占用、中低等耕地质量提高。