文丨钟泉

在当前市场监管体制改革过程中，地方稽查执法部门面临着“能力不足、精神懈怠、法律适用、监督制约、外部环境、内部衔接、内外联系、廉洁自律”等八大执法风险，应以“大破大立，体制创新，严抓细节，务求实效”作为风险防范的主要思路，积极创建统一的全系统稽查执法办案体制，狠抓重点隐患环节，以有效防范执法风险的发生。

根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》精神，国家市场监督管理总局（下称总局）已成立，全国范围内涉及有关原质量技术监督、工商行政管理和食品药品监督管理系统的全面性市场监管体制改革拉开大幕。在过渡期间，为保持改革平稳过渡，实现总局要求的“思想不乱、工作不断、队伍不散、干劲不减”的要求，现就相关地方稽查执法部门面临的执法风险，做一简要分析，以求尽可能加以防范，保障改革的顺利进行。

当前机构整合过程中面临的主要执法风险

当前，从全国市场监管执法部门整合的情况看，天津市市场监管执法部门的整合已先行一步。以之为镜鉴，在此过程中，主要面临的执法风险，可归纳为以下八个方面：

一、能力不足的风险

现下部分执法人员的能力和水平还不足以适应三部门合一后大市场监管稽查执法工作的需要。主要表现为：对相关法律法规规章的掌握不全面、不准确；对三部门程序和执法文书的运用不严谨、不熟练；对稽查业务、法制工作的流程和经验还有待进一步完善、积累等。

二、精神懈怠的风险

整合过程中，由于机构部门调整，人员分流、转岗，导致利益分配机制重新分化组合。在此过程中，部分执法人员思想准备不足，极易出现缺乏学习交流的耐心和热情，履职的主动性、积极性不高，工作质量粗糙，不作为，不担当或乱作为的情况增多，表现在执法案卷制作、证据收集和案件审理工作中不严谨，不细致，出现一些不应有的失误。

三、法律适用的风险

三部门合一后，以原各部门为核心建立的相关法律制度体系、执法工作体系需要进一步深度融合、调整；相关法律规定的废立改工作必须围绕统一的市场监管法制体系建设而展开；三部门原有的稽查执法体系也要围绕程序合一、文书统一而重新建构、完善；三部门合一后案件涉及的法规竞合、一事不再罚，多个违法行为合并处罚等较为复杂的法律适用情形也会有大幅增加，这些都增加了法律适用的风险。

四、对执法权力制约和监督的风险

传统的稽查执法，稽查部门从头到尾“一条龙”式的办案模式，容易导致办案人员权力过大，且难于监督、制约。在机构改革、部门整合过程中，受利益驱动和相关监督制约机制重新规制的影响，增大了相关权力滥用的风险，也增加了执法风险和廉政隐患。

五、外部环境的风险

一是近年来，行政体制改革不断深入，在这一过渡时期，外部环境存在很多不确定因素，对执法人员的行为和心理难免会产生一定的冲击，既有积极因素，也不可忽视一些可能产生的消极影响。

二是在整体经济形势稳中向好的前提下，如何准确、科学、合理地开展执法工作，以充分发挥市场监管部门在调节经济结构，促进供给质量提高方面的职能作用，既是一个需要在高水平政策指导下，把握好“度”的重大课题，也是执法面临的一个重要风险。

三是历来存在的地方保护和社会舆论环境压力对市场监管执法工作也会带来一些消极的影响。

六、系统内部衔接的风险

主要是执法部门，执法部门与业务主管部门和有关专业机构之间的沟通、协调，同向发力的问题。目前主要风险有：一是各地执法工作衔接上的不一致，不连贯；二是各稽查部门缺乏统一指挥、相互密切配合衔接的有效机制，多处于各自为战的境地，难于形成执法合力。特别是缺乏统一高效的执法联动协作机制，监管容易存在漏洞和缝隙。

七、执法系统与外部衔接的风险

主要是在“刑行衔接”领域目前还缺乏更为有效、便捷的沟通衔接机制。行政执法部门与刑事司法机关由于法律规定、取证手段和立案标准不同，对同一违法行为性质的认定往往难以达成一致，影响了刑事追究效果。

八、廉政的风险

受市场经济因素的影响，权力寻租现象是客观存在的，执法人员不是生活在真空中，难免会受到一定的影响，廉政建设永远在路上，必须常抓不懈，久久为功。

下一步防范执法风险的思路和举措

针对上述风险，笔者认为应采取“大破大立，体制创新，严抓细节，务求实效”作为风险防范的主要思路。具体设想如下：

为进一步夯实市场监管执法体制，健全执法组织机构，有效整合执法资源，充分发挥执法效能，防范执法风险，各地应成立兼具执法管理和办案职能的专业化执法机关——市场监管稽查执法局，作为今后改革的主要方向。重点包括以下六个方面：

一是组建省（直辖市）一级的稽查执法局（下称省局），为公务员编制的行政执法机关，争取规格为副厅（局）级。

二是省局应兼具稽查执法管理和查办重大疑难案件的职能。建议在局机关设置专门处室，主要履行执法管理（督查）职能；设置稽查总队，下设若干稽查支队，以履行重大疑难案件办理的主要职能。各地市（区）组建分局，职能与省局对接。

三是省局与分局在稽查业务方面形成专业化垂直管理。执法业务以省局管理为主，地市（区）局布置的执法工作应同时抄报省局，由省局统一协调、安排。

四是地市（区）局对分局的重要人事任免应征求省局意见，省局有权在业务工作需要范围内，统筹安排辖区内稽查执法人员的执法换岗，轮岗、转岗等事宜。

五是实施统一的绩效考核管理和执法监督管理及业务培训。

六是建立以应急处置指挥中心和专案机制为核心的系统化执法联动协调机制，统一组织辖区内应急处置和跨区域重大案件的联合办理、专案办理等事宜。

在此基础上，形成总局稽查执法管理部门—省局—分局为主体的纵向一致的执法层级管理体系。总局稽查执法业务范围内的事项一体由省局承办，并与分局对接，从而形成在统一职能范围内便捷、有效的稽查执法管理体制。

在建成这一执法管理体制之前，当前在机构整合过程中，应针对执法风险易出现的环节、领域，有针对性的从严把控细节，注重实际效果。为此，应采取以下八项举措：

一是加大学习、培训工作力度。各地稽查执法部门应结合实际，认真周密地制订全年学习培训纲要，以文件形式下发，每季度、每月有安排，有检查，有督导。并适时安排学习培训成果检验、考核，建立培训台账，一个专题、一个专题地抓落实，务求实效，不走过场，责任分解，全员参与。

二是严明工作纪律，加强队伍管理，明确落实责任制。抓苗头性，倾向性问题，加强思想教育工作，不见成效，坚决进行组织调整，让能者上，平者让、庸者下，严肃执纪，决不手软。

三是加强统一的市场监管法制体系建设。积极配合总局市场监管法制体系建构的相关工作，及时向上级业务主管部门请示、汇报执法实践中出现的新问题、新情况；加强与专业法制机构和司法部门的沟通交流；加强与检验、检测等各种社会中介机构的协作；建立法学理论与执法实务部门专项课题研究、会商机制，统一执法尺度，有效防止法律适用出现重大问题。

四是在重大执法决定法制审核的基础上，试行查办分离制度。即效法公安机关实行案件调查与定性处罚相分离的制度措施。案件办理的调查、建议、处罚、执行等不同阶段由不同部门完成，以相互制约，有效消除执法权力过于集中造成的隐患，并与绩效考核挂钩，建立完善相应的奖惩激励机制。

五是坚决执行上级有关机构体制改革、调整的决定。坚决按照总局和各地市场监管局的部署、要求，继续加大执法力度，深入开展食品安全、商业贿赂、虚假宣传、反垄断、危险化学品、特种设备及电线电缆产品等方面的稽查执法工作，维护市场秩序稳定。同时，积极争取各地方政府支持，进一步加强与舆论宣传部门的沟通联系，创新宣传报导方式、方法，争取良好的执法环境。

六是积极探索建立统一、高效的执法联动协作机制。对于跨区域大要案、总局督办指派案件，各地执法部门在总局稽查执法管理部门的统一指挥下实行联动协作。可以各地“行政执法监督平台”为依托，实现执法信息和资源共享，进而建成以总局稽查执法管理部门为龙头，省级稽查执法部门为中心、地市（区）各级稽查执法队伍为骨干，各业务主管部门为支撑、相关社会中介机构配合、支持，全系统协调一致的执法办案机制。

七是严格执行“刑行衔接”相关制度规定。不断提高“两法衔接”工作机制的实用性、有效性，严格执行涉嫌刑事案件移送程序，做好案件处理的衔接、协调工作。

八是深入学习党的十九大精神，严格落实党建工作要求和党风廉政责任制。把党建工作和业务工作紧密结合起来，狠抓政治理论学习，着力作风培养，强化理想信念，打造“为民、务实、清廉”的行政执法队伍。