●江西省编办

2014年以来，江西省将市场监管体制改革与市县政府机构改革、食药监管体制改革、工商和质监管理体制调整同步推进，形成了几种监管模式，各有特点。当然，改革中也面临不少问题，需要进一步深化。

一、改革探索和成效

第一，因地制宜，形成三种整合模式。在改革中，鼓励市县从自身实际出发积极探索。目前，形成了三种整合模式。一是“三合一”。市场监管由“分段式”变成“一张网”，监管环节上实现了无缝对接。景德镇市、萍乡市、新余市、鹰潭市4个小设区市和所有县（市、区）①采取这一模式，组建了“市场和质量监督管理局”，同时加挂“食品药品监督管理局”牌子，同步整合执法机构和检验检测机构。二是工商、质监“二合一”，食药监单设，突出食药监管的专业性。南昌市、吉安市、上饶市、抚州市4个较大设区市采取这一模式，组建了“市场和质量监督管理局”。三是三局分设。保持原有体制不变，但对部门职能进行了调整和优化。九江市、赣州市、宜春市3个大设区市和省本级采取了这一模式。

第二，建立省级层面联席会议制度，加强统筹。省政府明确一位副省长统一分管工商、质监、食药监，建立了省级市场监管工作部门联席会议制度，统筹部署各项工作，明确联席会议成员分工。省政府法制办牵头负责规范执法主体、证件、文书和程序，管理执法人员；省工商局牵头负责建立案件管理系统，完善全省市场监管执法人员信息库和法律法规库，统一投诉举报平台；省质监局牵头负责召开省级各类会议；省药监局牵头负责开展各类培训。

第三，推行“五统一”，机构整合转向融合。对“三合一”“二合一”的市县管理和执法工作进行规范，推动新组建机构从“物理整合”向“化学融合”转变。一是统一机构名称为“市场和质量监督管理局”，并加挂食品药品监管机构标牌；二是统一执法主体、证件、文书和程序，制定《江西省市场和质量监督管理行政执法文书》，涵盖50种基本行政执法文书；三是统一案件管理系统，建成全省市场监管部门通用的案件管理系统；四是统一将12315、12331和12365消费投诉举报渠道整合为江西省市场监管部门投诉举报平台；五是统一服装（识别服）和标识。

第四，夯实基层一线，构建纵向到底监管体系。依托原乡镇（街道）工商分局新组建市场和质量监督管理分局，作为县级市场和质量监督管理局的派出机构，承担辖区原工商、质监、食药监等市场监管和执法工作，填补了质监、食药监在乡级的空白。将监管体系进一步纵向延伸到底，在乡镇政府加挂“食品安全委员会办公室”牌子，在行政村采取兼任或聘任方式配备协管员和信息员，承担协助执法、隐患排查、信息报告、宣传引导等工作。

第五，加强基层规范化建设。实施以“规范职责权力，优化体制机制；规范人才培养，优化队伍结构；规范建设标准，优化基层基础；规范装备配备，优化技术支撑；规范经费保障，优化管理水平”为主要内容的“五规范、五优化”工程，统筹解决基层市场监管体制改革中存在的突出问题。

江西省立足省市县三级在市场监管中不同的职能侧重点，从实际出发探索出三种具体整合模式，体现了顶层设计与摸着石头过河的统一。

第一，理顺部门职能，强化监管责任。“三合一”改革将工商、质监管理体制由省以下垂直管理改为市县政府分级管理，并与食药监局整合组建市场和质量监管局，实现了分段监管向集中监管的转变。改革后，多部门外部协调转变为部门内部协同，政府组织结构得以优化，市场监管主体责任、市县政府属地责任更加明确。

第二，统筹监管资源，健全监管体系。改革前，县级质监局平均行政编制12.7名，食药监局平均行政编制7.7名，在乡镇（街道）以下的监管力量几乎为零。改革后，县级市场和质量监督管理局平均行政编制近100名，利用原工商部门的870个工商所组建的市场监管分局承担起对1554个乡镇（街道）的监管，监管触角有效延伸到了最基层，弥补了原质监、食药监在基层的短板，省市县乡四级市场和质量监管网络已初步形成。鹰潭、新余两市整合原质监、食药等检验机构成立综合检测机构，实现了检测资源的科学合理布局、高效集约利用，降低检测成本，提高检测效率。

第三，优化工作流程，提升监管效能。省级部门联席会议制度进一步明确了省级有关部门向下部署工作的具体分工，有效解决了当前省市县不同改革模式背景下所产生的上下工作衔接不畅、各自为政和多头指挥等问题。通过推行“五统一”，市场监管执法更加高效、消费维权更加便民、办事效率更加快速、服务发展更加有力。如统一建成的“案件管理系统”，设置立案、决定、公示三个环节，全面覆盖全省市场和质量监管执法单位的案件管理系统执法人员信息库、市场和质量监督管理法律法规库，执法行为得以规范，监管的范围、频率、效率得到加强。统一的投诉举报平台采取一个模式建设、一个平台受理、一个渠道转办、一条途径反馈，实现了公众诉求处置一体化，有效提升了消费维权的反应速度和处置效率。

二、改革中存在的问题及对策建议

目前，主要在职能定位、监管手段、队伍建设、经费保障等方面仍存在困难和问题，需要通过深化改革加以解决。

第一，监管力量不足。一是一线监管人员和手段不足。据统计，72%的县基层分局人数占比不到50%。新余高新技术产业开发区市场和质量监管局水西分局只有3个人，却要负责5个半乡镇的监管任务。改革后，原质监、食药监人员多数留在县局机关，基层分局依托原工商分局建立，人员也以工商为主，当面对特种设备安全和食品药品安全监管的专业化要求时，原工商系统习惯使用的监管手段不适应监管的需要。二是人员年龄和专业结构不合理。据统计，全省有近50%的县局人员平均年龄超过45岁；县以下基层局近3年将退休人员数量达1296名，占9.7%。22%的县持有特种设备执法证的人员不足3人，20%的县持有食品药品执法证的人员不足5人。另外，当前基层市场监管工作面临着药品、食品、餐饮、特种设备四大安全压力，一线人员执法风险大，很难招到急需的专业技术人员。三是工作任务量增加。改革以来，大量专业性强的监管职能下放，多数基层分局承接有困难。新形势下，市场监管的主体面广量大，如奉新县随着电商的发展，315投诉平台网络交易维权案件激增，但电商主要分布在各个居民小区，查处工作量巨大，目前消保局只有3个人，整天疲于应对，无法胜任。

第二，上下体制不一致，导致工作衔接难。一是同类职能整合不到位。以“三合一”的萍乡市局为例，从数量上看，改革前3个部门共有38个行政机构，改革后调整为32个行政机构，直属事业单位改革前后均为14个；从名称来看，新机构除对秘书科、计财科、机关党委、人事科、监察室等进行整合外，基本延用原3个部门的机构设置，如同时保留“食品生产监管科”和“食品流通监管科”。由此可见，市级内设机构在设置上主要考虑对应省里三个部门，整合哪一块业务都可能会影响今后工作的开展。二是条块关系和事权划分尚不明确。如宜春市级层面三局单设，所辖县级局要同时对应上面3个主管部门近40个科室，几乎是每个股室对口4个科室，各市级局考核项目累计多达86项，基层因此耗费大量的时间和精力疲于应对。

针对上述问题，一是建议进一步加强省级层面的统筹协商，杜绝条条干预现象。鼓励和帮助已经实现“三合一”“二合一”市县监管局加大职能整合力度，进一步优化和再造工作流程，精简内设机构数量，规范内设机构名称，适时修订完善“三定”规定，及时巩固体制改革成果。二是完善市场监管体制，进一步推进权责清单制度建设，厘清层级间纵向权责界限，明确“谁许可谁监管、谁主管谁监管”责任，避免出现监管重复或真空；进一步理顺“条块”管理职责，上级业务部门主要负责市场监管业务的指导和监督，其他事务则交由地方政府，减少基层市场监管部门疲于应付同级政府和上级部门同类事务工作的考评。三是在各层级、各地区之间打通存量编制调剂通道。对基层市场监管领域急需的专业技术人员，探索通过人才引进绿色通道、编制周转使用等方式动态调剂，逐步改善基层市场监管领域存在的人员年龄和专业知识结构不合理现象。

①樟树市（药都）食药监局、省食药监局直属机构仍采用单设模式。