雒景瑜

（北京语言大学，北京100083）

1 都柏林规则的渊源与发展

处理欧洲难民问题的共同规则起源于一次首脑会议。1999年，欧洲各国首脑齐聚坦佩雷首脑峰会。在会上，各成员国同意建立一个“共同的欧盟难民与移民政策”①，这将是一个基于人权的且无排除性适用《日内瓦公约》的欧洲共同避难制度，它包含“共同的欧洲难民制度”以及“对第三国国民的公正对待”等内容。2003年到2005年，欧盟陆续出台了四个关键指令和两个关键条例，这被认为基本上实现了欧盟在共同对待难民问题上的制度建设以及在避难问题上最低程度的协调化。2007年，《里斯本条约》第78条为欧盟避难制度一体化进一步提供了法律基础，此举为欧盟法院在避难事务的相关问题上进行司法审查提供了法律依据。2011年到2013年间，欧盟对四指令与二条例进行了修订，进一步完善了欧洲难民制度的不足。

“第一入境国”和“安全第三国”原则，是“都柏林规则”的基石，其实它们早在申根体系中就已有雏形。1985年的《申根协定》和1990年的《申根公约》，一方面使欧盟内公民的无边界自由通行成为可能，另一方面又具有对条约外国家的人员（特别是难民）流动的监督和控制功能。依据申根体系，难民只能在某个特定的申根国家提出庇护申请，且选择庇护的国家必须是首个到达的欧洲国家。之后，申根国家补充签订的《实施1985年申根协定的公约》（又称《申根公约》）第30条规定，穿越其外部边境进入其他缔约国境内的缔约国须承担对庇护申请的审查责任。这里的条款，与后来的“第一入境国”（the country of first arrival）原则具有几乎相同的含义。另外，《申根公约》还规定，负有审查责任的缔约国有义务寻求庇护者，并且在划分了审查责任的情况下，它还为缔约国创设了“移送”难民的权利。这项权利后来演变为“安全第三国”（safe third country）原则。

2 “第一入境国”原则和“安全第三国”原则的内涵

“第一入境国”原则是指“如果有证据证明第三国国民非法跨越国境进入某一成员国，则该成员国应当负责审查避难申请，这种审查责任在申请人非法入境12个月之后失效。在无法证明哪个成员国应当对申请人非法入境负责的情况下，如果申请人在某一成员国生活了五个月以上，则该成员国应当负责审查避难申请。如果申请人在多个成员国都停留五个月以上，则其最近生活的成员国应当负责审查避难申请。”

这一原则可以有效地避免难民再次转移，进而保证了欧洲庇护制度得以高效运转，但是“第一入境国”带来的难民负担分配不均的问题，因为大多数难民都是横跨地中海涌入意大利、希腊、西班牙等国家，导致欧洲南部国家的边境管控承受着巨大的压力。另外，这条规定还意味着，如果难民在选择入境地点时稍微疏忽，或者帮助他们偷渡的猎头由于意外情况将难民放在计划外的港口，那么他们寻求庇护的旅程很可能断送在某个欧洲国家的监狱中。

《都柏林条例》是正式确认“安全第三国”原则的第一个法律文件。此原则是指凡遵守“不推回”（non-refoulement）原则的欧盟成员国，对第三国国民而言都是安全国家。具体来看，根据《庇护程序指令》(2013年修订版)第3章第38条第1款，如果成员国当局认为申请者在第三国能够享受到的待遇能遵循下列原则时，该第三国一般意义上可以被认定为安全第三国：①考虑国籍、种族、宗教、隶属的社会团体以及持有特定政治意见等因素，庇护寻求者的生命和自由不受威胁；②该国内没有《资格指令》（2011年修订版）所定义的具有严重危害的风险；③尊重并且实行与《关于难民地位的公约》相一致的不退回原则；④不得违反国际法中有关禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇的公约，并因此将申请人遣送出境；⑤存在难民地位申请的可能性，并且如果难民地位得到确认，获得1951年联合国《关于难民地位的公约》内所规定的权利。

以上条款将会直接导致难民的庇护申请因为失去可受理性而被驳回，也就是说，如果目的地国政府（难民递交了庇护申请的国家）事先列出一个他们认为“安全”的国家清单，一旦庇护申请者在到达目的地国之前途经该名单上的任一国家，目的地国的难民官员一般都会直接拒绝此类难民的庇护申请，实际情况也正是如此。并且，名单制定的随意性也比较大，“安全第三国”名单可由成员国单方面做出，也可以是成员国与该第三国签订的双边协定，这些名单的内容大致包括“重新接纳协议”或分摊庇护申请受理责任。例如，2016年3月20日，欧盟与土耳其就难民问题基于“安全第三国”原则达成的协议正式实施。经过了24小时的准备后，土耳其就以“安全第三国”的身份，对由土耳其前往欧洲的偷渡行为进行控制，此外，土耳其当局规定所有在3月20日凌晨0时以后通过土耳其边境偷渡到希腊的人员必须无条件立刻返回土耳其；所有难民必须在紧接着的一周内提交身份审查申请，那些满足避难条件的叙利亚难民将被暂时安置在希腊以等候下一步处理，而其余不提交申请的或者经审核后不具备战争避难条件的难民(主要来源是阿富汗和伊拉克)将由欧盟直接移送到土耳其。

3 与国际难民法的关系

《关于难民地位的公约》（1951）和《关于难民地位的议定书》（1967）都强调了不退回原则（Non-Refoulement Principle）在难民救济方面的重要性，为了不公然违反国际法规则同时也起到疏散难民的目的，欧盟创造性地提出了“安全第三国”的想法。

然而，从总体上看，都柏林规则的两项基本原则都与国际难民法发生了不同程度的抵触。这种冲突主要表现在两个方面。

首先是难民权利的整体性遭到曲解。都柏林规则的制定者倾向于从限制难民权利的角度对国际法进行阐释，对于一些在《日内瓦公约》内未明文规定的派生权利持否定态度。这对《维也纳条约法公约》之中“善意解释”构成了挑战。事实上，都柏林规则最终被欧盟立法采纳，是成员国之间旷日持久的谈判后妥协的结果。难民问题是一个非常棘手的问题，一方面涉及到民族融入过程中的认同，另一方面也涉及到难民公民权利的给予与本国国民之间的关系，处理不好这两大方面，会对社会造成冲击。因此，这也是各个国家对难民持保留态度的极其重要的原因。

其次是难民选择庇护国家的权力被剥夺。都柏林规则只允许难民向第一入境国申索其公约权力，这使得难民在庇护国家的认定问题上完全失去了话语权。难民只能向某个欧盟成员国提交庇护申请，他们做的只有服从。但是难民自主的选择权利是得到国际人权法充分理解与支持的，《世界人权宣言》第14条规定“人人有权在其他国家寻求和享受庇护以避免迫害”。如果采用保障难民基本权利和自由的最广泛的定义来解释，所谓“其他国家”应当是指能向难民提供庇护的世界上的所有国家。此外，联合国难民署不接受“安全第三国”名单，因为这个由不同国家各自制定出的名单，其可信度堪忧；难民署强调难民地位的审查应当逐案逐办，而不是将从普遍意义上订立的标准简单重复地运用到所有庇护国之中。

4 结语

总的来看，都柏林规则所确立的以“第一入境国”为代表的庇护申请的责任划分机制本身是好的，它厘清了欧洲各国的责任，减轻了部分欧盟成员国的压力使这些国家的庇护体系免于崩溃，责任划定也更有利于国际组织和国际社会的有效监督。但是实际情况是，这种责任的划分被用于推卸责任。一些学者还认为“安全第三国”就是欧洲难民的“泄洪渠”。另外，都柏林规则对国际难民法精神的违背和对难民部分人权的忽视，仍是需要解决的问题。特别是在目前欧洲各国极右势力抬头、疑欧思潮和保护主义甚嚣尘上的背景下，建立一个真正可以在各成员国之间进行责任均衡分配的、有实际拘束力的机制似乎遥遥无期。

【注释】

①坦佩雷首脑峰会的决议全文，参见http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_en.htm，2017年12月18日最后一次访问。