本刊记者 张 倪

“要把西安作为西北的龙头，扬起来。”去年两会期间，李克强总理在参加陕西代表团审议报告时说的话犹在耳边回响。

今年2月，《关中平原城市群发展规划》（下称《规划》）正式印发。其中明确提出，加快建设西安国家中心城市。至此，作为关中平原城市群核心城市的西安，将正式加入国家中心城市的“方阵”，成为第九个“成员”城市。西安乃至整个西北地区在未来国家区域发展大格局中的重要战略地位跃然纸上。

“西北龙头、历史悠久”西安的独特职能与使命

“国家中心城市”的概念，最早在2005年提出。住房和城乡建设部依据《城市规划法》编制全国城镇体系规划时，提出“国家中心城市”的概念。2007年，由住建部上报国务院的《全国城镇体系规划（2006—2020年）》明确指出：国家中心城市是全国城镇体系的核心城市，在我国的金融、管理、文化和交通等方面都发挥着重要的中心和枢纽作用，在推动国际经济发展和文化交流方面也发挥着重要的门户作用。国家中心城市应当具有全国范围的中心性和一定区域的国际性两大基本特征。

可见，国家中心城市的首要标准，并不在于一个城市的经济总量或人口规模多么庞大，而在于它必须是在国家战略以及全国地域分工中承担着重要功能的城市。对此，从事区域经济领域研究的多位资深专家日前在接受《中国发展观察》采访时归纳表示，今后，西安需要围绕“关中平原城市群”的总体建设要求，承担起五大方面的重要职能：

首先，西安将作为关中平原城市群唯一的核心城市。国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究室主任刘云中介绍，从理论上讲，一个城市群的形成通常需要1-3个核心城市，围绕核心城市，发展形成包括大中小城市和小城镇的较为完备的城镇体系。比如：长三角城市群是3核结构（中心城市为上海、南京、杭州），京津冀城市群是双核结构（中心城市为北京、天津），珠三角城市群是双核结构（中心城市为深圳、广州）。而从关中平原城市群的现实发展条件来看，目前只有西安有条件成为核心城市，区域内的其他城市还没有条件和实力承担起带领整个城市群发展的职责。

其次，西安将承担起与周边城市共同打造大西安都市圈的责任。此次《规划》明确提出了“一圈一轴三带”的空间结构，其中的“一圈”就是由西安、咸阳主城区及西咸新区为主组成的西安大都市圈。“西安大都市圈的建设，一方面是对跨行政区大都市圈治理的探索，另一方面也是整合力量以期在我国整个西北地区发挥更大的作用。”中国宏观经济研究院研究员、中国区域科学协会副理事长肖金成表示，目前，西安市的城市常住人口还不到300万，城市规模还比较小。未来，在咸阳主城以及西咸新区的助力下，将加强西安的对外辐射力（可辐射至渭南、铜川、商洛、宝鸡等地），助力西安成长为城市人口超过500万的现代化国际大都市，进而形成西安大都市圈。

第三，西安将作为我国西北地区参与国际竞争的重要城市和国家向西开放的重要支点。肖金成表示，以西安为核心的关中平原城市群，在新时期国家现代化建设大局和全方位对外开放格局中具有独特的战略地位。“作为我国对外开放战略中的重要门户城市，西安将在‘一带一路’特别是建设‘丝绸之路经济带’的战略背景下，发挥出不可替代的重要作用。以西安为龙头的关中平原城市群，更将作为国家建设西北经济区的重要支撑，以城市群辐射带动整个西北经济区发展。”

第四，西安将在文化产业发展领域发挥出独特且重要的作用。“西安是中国古丝绸之路的起点，更是中华文明的发源地之一，历史文化积淀深厚。”中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副会长陈耀表示，作为国际上重点关注的城市，今后西安将在充分挖掘与保持历史传统优势的基础上，在现代产业和中华文化等方面形成向西开放和辐射的强大力量。

第五，西安将通过创新发展、军民融合发展等路径，提高综合经济实力和发展活力，成为引领西北地区发展的重要增长极，在全国区域发展格局和国家治理体系中的地位也将更加凸显。

“基础更弱、任务更重”西安将直面四重挑战

西安获批建设国家中心城市，无疑是国家区域协调发展战略的一项重要部署。

刘云中进一步表示，一是体现了国家对区域相对均衡发展的重视。长期以来，我国区域经济发展存在着较大的东西差距，尤其是东南沿海与西部内陆的发展差距。“如果只是完全依靠市场力量，短期内大量要素会向东部地区流动，有可能拉大区域发展的不平衡，影响发展的平衡性和充分性。因此，通过国家的政策导向，支持西安建设国家中心城市，就是要将政府和市场两种力量结合起来，以促进我国区域协调、均衡发展。”

二是体现了“一带一路”倡议指导下，国家对向西开放重要通道和重要节点的重视。向西开放是我国实施“一带一路”倡议的重要内容，也是经济文化等多方面的开放和交流，而且，向西开放的地区和国家存在经济实力整体较弱、经济密度偏低的问题，需要重点地区和重要节点的带动和支持，西安建设国家中心城市就是基于这样一个考量。

三是有助于探索科技创新、军民融合发展的新经验。陈耀指出，西安坐拥众多国家高等科研院所与高校，有着很好的经济、科技基础，在国防科技、军转民等领域有很大发展空间。国家支持西安建设国家中心城市，有助于摸索积累创新发展、军民融合发展的新经验。

而相较于东部沿海地区，今后，西安又将面临怎样的发展新挑战？

纵观已经获批的国家中心城市（北京、上海、天津、广州、重庆、成都、武汉、郑州），多数毗邻江海水系，水运交运的便利带来了经济发展的天然优势。而西安作为内陆地区的新晋成员、后起之秀，势必要探索出新的发展方向。专家们普遍认为，相较于东部沿海地区的重要城市，西安的基础更弱、任务更重。

首先，相较于东南沿海地区，西安作为关中平原城市群中心城市的辐射带动作用仍相对有限。刘云中指出，西安的经济总量和人均水平都有较大差距，而整个关中平原城市群以及更广阔的西北地区的国土面积大、经济密度低，在一段时间内，会存在“小马拉大车”的局面。

其次，西安的产业结构亟待进一步优化调整。肖金成强调，关中平原城市群内部的城市需实现更明确的功能分工。西安作为核心城市必须实现产业高度化，应以发展现代服务业和高端制造业为主，将金融、物流、旅游、文化等作为其主导产业，将资源依赖型和劳动密集型等低端产业逐步向外转移。特别是作为关中平原城市群重要增长极的西咸新区，在产业聚集力和吸引力方面亟待加强。同时，目前西安的经济结构和产业结构中高科技产业的比重还比较低，而且在最新一轮IT产业、生物科技产业乃至高端装备制造业的转型发展中与东南沿海地区重要城市的差距拉大，追赶的任务很重。陈耀强调，西安的科技成果转化能力目前还很弱，经济与科技实力不对称问题突出。今后必须通过在体制机制领域进一步深化改革，打通产学研各环节，将科研成果尽快转化为生产力。“西安应主动抢抓住新一轮科技革命带来的产业变革机遇，主动拥抱新技术、新业态、新模式，以实现产业转型和结构优化。”

第三，西安在国防科技和军转民的发展领域会受到较多体制惯性的约束。刘云中坦言，国防科技和军转民的体制惯性是一个国际上的共性问题。20世纪90年代后的美国、独联体（俄罗斯）等国家的国防工业转型也都有一个艰难的过程。未来，西安在此方面也可能会碰到未能预料的问题。

第四，西安需进一步增强环保意识，严把环保关，改变过去传统的发展方式，避免中东部地区的污染转移，走出一条生态优先、绿色发展的转型之路。“其中，重点应解决西安的水资源短缺问题，加强对秦岭的生态保护，扩大西安的水源地。”肖金成强调。

“享有红利，更要有所贡献”国家中心城市忌盲目求大

成为国家中心城市，无疑是许多城市的梦想，有了这块金字招牌，能够获得的红利显而易见。

“作为国家中心城市有什么好处？首先这是一种定位，一旦确认为国家中心城市，那么这个城市的发展潜力、发展优势和前景，就得到了国家最高层面的认可。这种认可，对一个城市的发展而言，无疑是一种品牌，也是一次城市营销的极大成功。”北京大学教授、中国区域科学协会会长杨开忠日前在接受媒体访问时公开表示，在国家一些大的改革开放创新举措方面，以及在具有战略意义和引领意义的先行先试部署上，国家中心城市都将会得到优先的考虑。“此外，国家一些重大的功能性项目在配置时，比如空港经济试验区、自由贸易试验区等，国家中心城市也会取得相对更有利的地位。”

而在肖金成看来，由于国家中心城市本身经济较发达，城市规模较大，“因此未来这些城市是要做贡献的，而不是让它们一味地做大”，要让它们充分发挥出辐射力和带动力，在城市群中发挥应有的作用。“比如，将来国家中心城市应对国家财政做出相应贡献，可将财政收入的三分之一或者五分之一拿出来给整个区域，以带动其他地区发展。”

“如今，我国‘大城市病’问题日趋严重，究其原因，主要是城市规模扩张过大所致。尤其是北京，京津冀协同发展的首要任务就是疏解北京的城市功能，进行产业结构调整，附加值低的劳动密集型产业要向外迁出。所以，作为国家中心城市，必须承担一定的义务和责任，带动周边城市和区域发展。”肖金成如是说。

陈耀对此表示赞同。他进一步指出，当前，我国对于国家中心城市的设立，仍然缺乏科学有效的总体布局。对于已设的国家中心城市的影响力分级（世界级、国家级、区域级），仍缺乏综合性的规划与研究。“我们看到，在已经获批的国家中心城市中，绝大多数是通过地方积极争取的途径实现的。这样极容易受到地方的干扰。对于国家中心城市的设立标准，应先做好顶层设计和规划，再根据不同城市在国家发展战略中的不同战略地位和发展前景，进行科学布局。”

那么下一步，又将有哪些城市继西安之后入列国家中心城市？

从区位看，在已获批的国家中心城市中，北京、天津、上海、广州位于东部地区，重庆和成都位于西南内陆，武汉和郑州则填补了中部地区的空缺。

陈耀表示，最看好厦门。作为我国东南沿海重要的港口城市，如今厦门已成为我国两岸新兴产业和现代服务业合作示范区、东南国际航运中心、两岸区域性金融服务中心和两岸贸易中心。厦门城市面积虽然不大，市区城市建成区面积仅334平方公里，但城市规划建设具有鲜明特色，城市开放度很高，更是沟通海峡两岸的重要城市。

东北地区的城市，比如沈阳、大连，也很有可能入围。陈耀认为，未来国家在东北地区也应设立不止一个国家中心城市。“沈阳和大连，一是城市规模都比较大；二是产业基础都比较雄厚；三是开放度和创新实力均居东北地区领先地位，对该区域起到引领作用。”