县以下机关公务员职务职级并行制度的政策评析

2018-02-06□杨梅

中国人事科学 2018年6期

□ 杨梅

在现行公务员制度框架下，由于公务员的职务设置、领导职务职数与机构规格挂钩，职务与待遇关联过于紧密，级别的激励作用没有得到充分发挥，导致大量基层公务员待遇长期得不到有效提高。为了解决这个问题，2015年年初，党中央和国务院出台了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》（以下简称《意见》），提出建立主要依据任职年限和级别晋升职级的制度，以充分发挥职级的激励作用，实行职级与待遇挂钩，实现职务与职级并行。本文在分析职务、级别制度的内涵和功能的基础上，客观剖析县以下机关建立公务员职务职级并行制度（以下简称“县以下职务职级并行制度”）的意义和局限性，并提出完善公务员职务与职级并行制度的政策建议。

一、职务与级别制度的基本内涵和功能

公务员职务与级别制度是公务员管理制度的基础。公务员职务设置、职务类型、职务序列和职务功能等相关要素构成了公务员职务制度。公务员的级别内涵、级别功能、级别确定与晋升依据、级别与职务的关系相关要素构成了公务员级别制度。公务员的职务与级别制度构建了公务员职业发展的阶梯，是激励公务员的重要方式。

（一）职务与级别的基本内涵

职务是组织中承担相同或相似职责或工作内容的若干职位的总和。一般来说，公务员依据职务来履行职责，机关根据公务员所担任的职务来实施对公务员的管理。[1]职务将机关管理过程中的人与事、职责与职权紧密结合起来。

职务设置是公务员管理的基础。《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）规定，我国公务员的职务设置分为领导职务和非领导职务。领导职务分为10个职务层次，分别是国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下设置。其中，综合管理类的非领导职务分为8个职务层次，分别是巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。

依据职务层次与职务名称构建了公务员的职务序列。职务序列从高到低分为若干职务层次，形成机关的层级结构，构成了公务员职业发展的阶梯。目前，我国公务员的职务序列分为综合管理类职务序列、专业技术类职务序列、行政执法类职务序列和法官、检察官职务序列。

级别是反映公务员职务、能力、业绩、资历的综合标志。根据公务员所任的职务、德才表现、工作实绩和资历，我国公务员的级别由低至高依次为二十七级至一级。在职务与级别的关系上，公务员的职务对应相应的级别。

（二）职务与级别的功能

职务和级别是实施公务员管理，确定公务员政治待遇、工作待遇和生活待遇的依据。公务员通过职务晋升和级别晋升提高待遇。在同一职务上，公务员可以按照国家规定晋升级别。公务员级别的主要功能：其一是确定公务员的工资及其他待遇的重要依据，其二是平衡比较各类职务序列的标尺。[2]

公务员按照一定的规则晋升级别。《公务员职务与级别管理规定》明确，公务员累计5年定期考核结果均为称职以上等次的，可以在职务对应级别范围内晋升一个级别。厅局级、副职及以下职务层次的公务员，在任职时间和级别达到规定条件后，经考核合格，可以享受上一职务层次非领导职务的工资、住房、医疗等生活待遇。担任县（市）委书记、县（市）长和乡（镇）党委书记、乡（镇）长的公务员，任现职每满5年并考核合格的，可再晋升一个级别。

二、县以下机关公务员职务与职级并行制度的意义

县以下职务职级并行制度是在全面深化改革的背景下，我国干部人事制度改革与收入分配制度改革相结合的产物。该项制度在建立新的职级层次和晋升序列，体现基层导向，综合考虑任职年限、级别和考核多个维度以及发挥制度普惠性方面，是我国公务员制度的一次创新，极大地调动了基层公务员的工作积极性。其积极意义具体体现在如下四个方面：

（一）建立新的职级晋升序列

《公务员法》里面并没有“职级”一词。2002年，党的十六大报告提出：“完善干部职务和职级相结合的制度，建立干部激励和保障机制。”但是，对职级定义，职级与职务、级别的关系并没有明确界定。2006年颁布的《公务员法》及其配套法规也没有提到“职级”一词。《公务员法》实施后，中央文件开始频繁使用“职级”一词，但没有给出其明确定义。如2008年，党的十七届四中全会提出“建立健全干部职务与职级并行制度，实行干部职级与待遇挂钩”；《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》提出“完善干部职级晋升制度，探索依据德才表现和工作实绩晋升职级的相关政策。实行干部职级与待遇挂钩，强化职级在确定干部工资、福利等方面的作用”。2013年，党的十八届三中全会提出“建立公务员的职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度”。虽然上述文件均未对“职级”进行明确定义，但是从文件的上下文中推定，“职级”一词既不是职务，也不是级别，却与职务、级别密切关联，目的是通过职级提高公务员待遇。

2015年，《意见》中再次提出“职级”概念。在该文件中，首次将职级与职务、职级与级别之间的对应关系建立起来，由低到高设置科员级、副科级、正科级、副处级和正处级5个职级，每个职级对应一定的级别，构建了针对县以下机关公务员的职级晋升序列，明确职级晋升序列与职务晋升序列是并行关系，二者共同构成公务员职业发展通道，并规定了以任职年限、级别和考核要求为基础的职级晋升规则。

（二）制度设计体现基层导向

在《意见》颁布前，我国公务员职务激励作用明显，级别的激励作用有限。因此，实践中，人们认为，只有职务的晋升才是真正的晋升，导致公务员的晋升通道单一。而且，在公务员职务层次设置和领导职务职数受机构规格限制、非领导职务职数受领导职务职数限制的情况下，县以下机关领导职务和非领导职务职数的有限性与公务员职务晋升的需求的普遍性形成了不可调和的矛盾，导致广大基层公务员的待遇长期得不到有效提高，难以充分调动基层公务员工作的积极性。

根据《公务员法》及其配套法规规定，县以下机关的领导职务只设置县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职4个职务层次；乡镇只有正科职、副科职2个职务层次。县以下机关非领导职务只有主任科员、副主任科员、科员和办事员4个职务层次；乡镇只有科员和办事员2个职务层次。因此，对于绝大多数在基层兢兢业业工作的公务员来说，职务晋升的起点可能就是职务晋升的终点。基层公务员职业发展的空间太小，一方面无法吸引和留住人才，另一方面缺乏有效手段激励公务员长期在基层安心工作。

县以下职务职级并行制度的实施意味着县以下机关的公务员在职务与级别的晋升通道之外，新建了一条职级的晋升通道。该项制度的设计直接针对县以下机关公务员职务晋升难、待遇长期得不到提升的问题，基层导向明确。由于设置了科员级、副科级、正科级、副处级和正处级5个职级，相对于现有的《公务员法》及其配套法规规定而言，职级设置层次与机构的规格适当地脱钩，而且增加了职级晋升的台阶，一定程度上提高了基层公务员的职业发展空间。

（三）综合考虑任职年限、级别和考核因素

县以下机关职务职级并行制度在设置职级晋升的规则时，综合考虑了任职年限、级别和考核多个因素，以体现职务、年功和工作实绩在职级晋升中的激励作用。

根据县以下职务职级并行制度的规定，公务员晋升职级主要依据任职年限、级别和考核合格三个条件。文件规定，晋升科员级须任办事员满8年，级别达到二十五级；晋升副科级须任科员级或科员满12年，级别达到二十三级；晋升正科级须任副科级或乡科级副职、副主任科员满15年，级别达到二十级；晋升副处级须任正科级或乡科级正职、主任科员满15年，级别达到十九级；晋升正处级须任副处级或县处级副职满15年，级别达到十七级。任职年限，从晋升职级或正式任命职务之日起按周年计算，满12个月为1周年。任现职级或职务期间每有1个年度考核为优秀等次，任职年限条件缩短半年；每有1个年度考核为基本称职等次，任职年限条件延长1年。

在上述三个职级晋升条件中，任职年限和级别是硬性条件，考核合格是辅助条件，考核优秀是奖励条件。只有同时满足任职年限、级别和考核合格三个条件，才能晋升职级；相反，如果公务员历年考核都是优秀，虽然能够大幅度缩短任职年限，但没有达到规定级别，也不能晋升职级。

（四）充分发挥制度普惠性

县以下机关职务职级并行制度突破了领导职务和非领导职务晋升中的职数限制，充分发挥了制度的普惠性。在现行公务员制度框架下，由于受到领导职务和非领导职务职数的限制，绝大多数县以下机关的公务员只能晋升到科员职务。在县以下职务职级并行制度下，公务员不论担任领导职务还是非领导职务，只要达到任职年限、年度考核称职、符合规定的级别就可以晋升职级。在这种情况下，绝大部分公务员在退休前的职级能晋升到科级，小部分公务员职级可能晋升到副处级。这对于绝大多数县乡机关公务员来说，职务晋升空间相当于提高了2～3个层次。

职级晋升提高了基层公务员的政治荣誉感，意味着多年的工作得到组织的认同。而且，职级晋升在一定程度上提高了基层公务员的经济待遇，尤其对那些在基层工作时间长、踏实勤勉且职务长期得不到晋升的公务员而言，该制度无疑具有重要的激励作用。

郡县治，天下安。县级政府一直是我国国家治理结构的一个极为重要层次，是我国国家政权的基础。“县级”强调县级政权在国家权力体系中的层次级别或管辖可能，具体就是县、自治县、不设区的市、市辖区，其上级一般包括市级、省级和中央级三个层次，其下级为乡（镇）级。[3]截至2016年，我国共有2851个县级行政区划单位，39862个乡镇级区划。[4]而在我国公务员队伍中，60%以下的公务员在县以下机关。他们长期在基层一线，履行着经济管理、市场监管和提供公共服务等职能。县以下职务职级并行制度，有助于吸引优秀人才服务基层、扎根基层，激励基层公务员在岗位上勤勉尽职，提高基层政府的治理能力。

三、县以下机关职务与职级并行制度的局限性

县以下职务职级并行制度在一定程度上拓宽了基层公务员的晋升通道，提高了基层公务员的职业发展空间，改善了公务员的生活待遇。但是，由于县以下职务职级并行制度是在现行公务员制度的框架内进行的，在保持原有领导职务非领导职务序列、晋升制度、工资制度等不变以及公务员分类管理推进缓慢的情况下进行的局部性改革，导致其在很多方面仍存在局限性。

（一）制度实施范围较窄

县以下职务职级并行制度是《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》以及党的十八大、十八届三中全会提出的干部人事制度改革的方向。由于县以下职务职级并行制度仅仅针对县以下机关的基层公务员实施，其实施范围较窄。

文件规定，在机构层级方面，局限于县（市、区、旗）、乡（镇、街道）、中央和省驻列入实施范围的县（市、区、旗）正科级及以下单位，不包括机构规格高于正处级的县（市、区）所属党委、政府工作部门；在单位性质方面，局限于《公务员法》实施范围的机关和经批准参照《公务员法》管理的机关（单位），不包括执行行政监管职能的部分事业单位；在人员范围方面，局限于已进行公务员登记备案或参照《公务员法》管理机关（单位）工作人员登记备案的编制内人员，不包括在机关长期借调的事业单位人员。

（二）职级晋升条件严格

县以下职务职级并行制度对职级晋升条件的设置较严格，导致职级晋升的激励效果有限。在晋升职级年限方面，要同时满足任职年限、级别和任职期间考核合格三个条件。由于级别设置过于严格，导致晋升职级所需时间太长，仅对在基层工作时间长、年龄大而且职务长期得不到晋升的公务员有明显的激励作用；而对于乡科级、县处级领导职务和非领导职务的公务员以及年轻公务员的激励作用相对较小。

由于县以下职务职级并行制度是在现有公务员制度框架下出台的，要遵循现行公务员法的考核定级的相关规定，如《新录用公务员任职定级规定》提出，新录用公务员试用期满，考核合格后进行定级，高中和中专毕业生，任命为办事员，定为27级。《公务员职务与级别管理规定》提出，公务员累计5年定期考核结果均为称职以上等次的，可以在职务对应级别范围内晋升一个级别。依据文件规定的职级晋升条件，从27级办事员晋升到25级办事员需要10年时间，加上1年试用期。如果不考虑职务晋升带来的级别晋升情况，从办事员晋升到正处级的时间是68年；从办事员晋升到正科级的时间为38年。以大学毕业生为例，从本科毕业晋升到正处级时间为58年；晋升到副处级需要43年；晋升到正科级需要28年。也就是说，单纯依靠职级晋升享受正县级待遇在理论上不可能，晋升到副县级可能性极小。因为，在县级机关，非常优秀的干部很少能在45岁以前晋升到乡科级正职。

（三）制度实施偏离初衷

县以下职务职级并行制度依附于现有的公务员职务和级别制度进行设计，考虑了职务、级别和考核等多方面因素。但是，由于制度设计复杂，导致制度实施过程中偏离初衷的现象时有发生。

一是职级名称设置凸显领导职务本位。虽然制度设计目的意在发挥级别的激励作用，但是职级设置为正处级、副处级、科级、副科级和科员级，仅从职级名称上就强化了职务属性，且强化的是领导职务属性（只有科员级是借用非领导职务名称）。由于职级名称与领导职务名称挂钩过于紧密，虽然在一定程度上满足了基层公务员职级晋升带来的政治荣誉感，也导致职级设置无法有效突破行政机关层级的限制。而且，在某种程度上还强化了“官本位”导向。

二是工资待遇与岗位职责相疏离。文件规定，县以下机关公务员晋升职级后，享受相应职务层次非领导职务的工资待遇。但是，晋升职级后工作岗位不变，仍从事原岗位工作。这种从事原来岗位工作，却领取职级晋升后相应职务层次非领导职务工资的做法明显与公务员管理秉持的“适岗适遇”基本理念相背离。

三是职级晋升后工资待遇改善有限。文件规定，公务员职级晋升后，享受相应职务层次非领导职务的工资待遇。在现行工资制度下，公务员工资包括基本工资（职务工资和级别工资）和津补贴。其中，基本工资占工资比例较低，部分经济发达地区的基本工资占工资收入的比例不到30%，津补贴比例占70%以上。津补贴主要根据担任的职务层次和职务类别发放，领导职务高于非领导职务。文件规定，公务员晋升职级后，享受相应职务层次非领导职务的工资待遇。因此，职级晋升带来的待遇改善其实极为有限。

四是普惠制的职级晋升机制降低了激励的效果。职级晋升没有职数的限制，公务员只要任职年限、级别要求和考核合格就可以晋升。由于缺乏竞争机制的作用，在一定程度上会产生熬年头、熬资历晋升职级的情况，不利于奖优罚劣，降低了职级晋升的激励作用。

（四）配套制度不尽完善

县以下机关职务职级并行制度的相关配套制度还不尽完善。

一是对于已经试点行政执法类公务员如何执行职务职级并行制度并没有相关规定。《意见》指出，县以下机关建立职务职级并行制度规定，专业技术类、行政执法类等类别公务员建立职务职级并行制度的办法另行制定。全国范围内的公安机关执法勤务机构警员职务套改后如何执行职务职级并行制度没有具体规定，是否需要将套改后的警员职务继续套改回来？另外，对于深圳行政执法类公务员改革试点地区，尤其是行政执法类公务员已经建立独立的工资制度和晋升制度的情况下，是否需要执行以及如何执行县以下机关职务职级并行制度也没有相关规定。

二是对经费来源问题规定不详细。县以下职务职级并行制度规定，公务员晋升职级后兑现待遇所需资金，按行政隶属关系和现行经费保障渠道解决。现实中，由于我国各地区经济发展严重不均衡，中西部地区、经济欠发达地区财力有限，如果中央财政不增加均衡性转移支付，将出现有的地区没有财力执行政策的情况。但是，文件对此也没有明确说明。

四、完善公务员职务职级并行制度的政策建议

县以下职务职级并行制度是我国公务员制度发展过程中的一次阶段性的制度创新，是在保持原有公务员制度框架下局部性的改革。进一步完善公务员职务职级制度，应注重改革的系统性、整体性和协调性，使其沿着建设成熟、定型的制度方向迈进。从长远看，应修改完善《公务员法》，切实建立以职位分类为基础的公务员制度体系，并依据不同类别职位特点，建立相应的考录制度、晋升制度、交流制度、工资福利制度、考核制度。在现阶段，完善公务员职务职级并行制度应着重从如下问题进行突破。

（一）扩大制度适用范围

扩大县以下职务职级并行制度的适用范围。一是在总结经验的基础上，科学研究设计地市级以上机关公务员职务职级并行制度的实施意见，使各层级机关公务员均可享受以任职年限、资历和考核为基础的职级晋升激励制度。二是参考公务员职务职级并行制度实施后待遇的改善情况，对执行行政监管职能的事业单位以及已经划分为公益一类事业单位管理人员的工资制度进行适当调整，保持不同类别公职人员收入水平的大体均衡。

（二）设置单独职级序列

职级序列为县以下机关公务员晋升开辟了一条新的晋升通道，但是晋升空间很有限。由于现行的职级名称与领导职务的名称高度同一，导致了职级设置无法有效突破机构层级的限制。长期在基层的优秀公务员，尤其是县（处）级公务员领导干部，工作量大、责任重，但是无法晋升到副厅（局）级甚至以上。因此，可以考虑重建公务员职级序列的名称和职级层次，使其与公务员的职务名称尤其是与领导职务名称脱钩，增加职级设置层次，提高职级晋升的台阶，更充分地体现基层公务员在职务、资历和工作实绩方面的贡献。

（三）合理设置晋升时间

现行职级晋升条件过于严格、级别限制过高导致激励作用有限。参考现行公务员非领导职务任职条件的时间，从办事员晋升到调研员的时间间隔为18年，考虑到非领导职务晋升受到职数限制的情况，职级晋升条件应长于非领导职务晋升时间且明显短于目前职级晋升时间（68年）。建议调整为：晋升科员须任办事员满8年；晋升副科级须任科员级或科员满10年；晋升正科级须任副科级或乡科级副职、副主任科员满10年；晋升副处级须任正科级或乡科级正职、主任科员满10年；晋升正处级须任副处级或县处级副职满10年。这样，从办事员晋升至县处级的时间缩短为48年，较为合理。以大学生本科毕业生为例，其从毕业后晋升到副处级的时间为31年，晋升到正处级的时间为41年。少数特别优秀的公务员在50岁前晋升到县（处）级的，退休前可晋升至副厅级。这无疑会吸引优秀人才向基层流动，解决因行政机关规格导致基层公务员职业发展空间狭小的问题。