徐 哲

佛山市城市规划设计研究院，广东佛山 528000

1 集体建设用地入市的必要性

2016年以来伴随着各大中城市商品房招拍挂市场地王的相继出现，房价也进入了快速上升通道。各大房企或出于对房地产市场未来走势较高的预期，或出于业绩考核、市场占有率等自身的需求，不惜以重金攻城略地。大部分新出让的土地成交价格，已接近或超过该地块周边的一手房的销售均价，也就是出现了“面粉”贵过“面包”的情况。

从2016年下半年以来，中央对房地产市场平稳健康发展提出了许多新要求，面对高烧不退的房地产市场，从中央到地方密集出台了一系列的房地产调控措施，限价、限购、限贷等一系列组合拳下，对于房价的快速上升产生了一定的抑制作用，特别是对于投资型购房者的积极性有明显的打压，但这些措施的执行的同时，也出现了双合同、首付贷等现象，反而增加了刚需客的购房成本。

为了调出房地产上涨、调控、再上涨、再调控的怪圈，真正落实“房子是用来住的，不是用来炒的”这一理念，政府追根溯源，正以釜底抽薪的方式在房价上涨的内因上进行改革，各地相继提出“租售并举”、“租售同权”等全新的应对策略。在土地供应方面，2017年8月28日，国土资源部、住房城乡建设部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》 （下称“方案”），在北京、上海、南京、杭州、厦门、武汉、合肥、郑州、广州、佛山、肇庆、沈阳、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。

实行此政策前，由于我国的二元土地所有制，农村用地不能直接用于城市住房建设。实行此政策后，试点城市的乡镇集体建设用地可盘活作为建设租赁房用地。这将直接导向商品房和租赁房的均衡发展，双管齐下，可缓解城市供地压力，改善住房市场结构，降低普通百姓的租赁住房成本。

2 集体建设用地入市的影响

作为对目前我国二元土地所有制下房地产开发模式的突破，集体租赁住房入市不仅将对于部分供不应求的市场进行有效的补充，还可以盘活农村土地资源，增加村民集体收益，土地得到更有效的利用，政策释放红利让农民受益，农村经济发展，进一步促进农村居民的城市化。

然而作为新政策、新思路，在这一制度的推进过程中，必然会对形成已久的二元土地市场及租赁市场有一定的影响。

2.1 集体租赁住房入市对住房市场结构产生影响

政府在整个房地产市场中属于规则制定者，也是收益者，也就是所谓的既是“运动员”，也是“裁判员”。土地出让金及房地产开发过程中的税费作为地方财政的重要来源，地价的下跌将直接影响地方政府的财政收入，而依靠地方财政支撑的大量的基础设施建设，将面临较大的风险，进一步产生大量的政府债务。

《方案》规定在集体建设用地上建设的是“租赁住房”，只租不售，只具备居住属性，产权没有发生转移，也没有投资属性。集体建设用地主要集中在郊区，即政策变化带来的大量低成本土地进入房地产市场，主要是进入市郊市场。这对市郊周边土地成本、房价、租金能起到一定的平抑作用，但以房地产整体强势上升的趋势来看，平抑作用极其有限。对于市区核心位置的房地产市场影响不大。

可以预见，以后房地产市场将是租赁住房、保障房、商品房共同发展的，每种房子有各自的需求群体。伴随这一房地产市场长效机制的建立，房租会有一定程度的上涨，但长效机制建立后，租金就会保持相对稳定，我们将享受到更好的租住服务。而房价，未来商品房市场将更加尊重市场规律，整体上上涨将更加强劲，同时波动也将更强烈，房地产作为一种投资产品，也将慢慢走出普通老百姓的视线。

2.2 新增的集体用地租赁租房对存量租赁用房产生冲击

在一二线城市及郊区的农村，由于外来人口比较多，村民将多余的住房用于出租，租金收入也成为村民收入的重要组成部分。随着试点政策推行，租赁住房供给增加，假设需求量不变，租金涨幅必然受到影响，甚至出现回调。承租户可以以更低的价钱租到房屋，但对于出租的村民而言收入会有所减少。

另外，很多一二线城市和郊区区位较好的集体用地，已租赁给第三方用于生产经营，在租赁期内解除租约，也会涉及补偿费用。如果利害相关者村民或企业任何一方得不到合理的补偿，将会加大试点推进的难度。

3 集体土地入市需重视与明晰的问题

在这一新制度的推进过程中，又会有一些问题，需要界定与明晰。

3.1 建设租赁住房的开发主体

集体用地的所有者为村集体经济组织，而村集体经济组织普遍没有资金能力和开发运营能去进行租赁用房的开发建设。而企业是逐利的，房地产行业又属于重资产投入，集体租赁住房由于只租不售，需通过较长周期的租金收入来进行资金回笼。一些有社会责任感的、资金实力比较雄厚的企业也许会干。投资应当多元化、社会化，但建设和经营尽量由村集体经济组织来主导，农民的产权以及利益也必须受到保护。

企业作为市场经济中最具有活力的组织，若能够充分调动起来，对于集体用地租赁市场的发展，会起到很大的促进作用。若企业参与开发运营，那么在这个较长的周期内，企业投入了大量的资金，租约无法有效保障企业的权益，且给企业的融资造成较大障碍。那么集体用地的使用权在公平公正公开、保护村集体经济组织以及合作企业双方的合法权益的前提下，进行部分的流转，是否具有可操作性，也需要在试点的过程中积极进行探索。

3.2 对集体租赁住房的监管

《方案》提出，“集体租赁住房出租，应遵守相关法律法规和租赁合同约定，不得以租代售。承租的集体租赁住房，不得转租”。《方案》 明确规定了只租不售，但对于租赁期限没有明确的规定。在实际操作阶段对于在交易过程中是“长租”还是“以租代售”的情况，该如何进行界定和区分，亟待进一步明确。

国有土地出让是有明确的使用年限的，集体土地的权属属于村集体，如果无限期租赁农村集体土地上的租赁住房，从使用角度来说与出售没有差别，但会产生一些负面的效应。可能会刺激在农村集体建设用地上进行房地产开发，这又与国家对于房地产市场平稳健康发展的初衷相偏离。

《方案》试点的推行中，应该进一步明确规定农村集体建设用地用于租赁住房建设的出租年限，另一方面应加强对于土地用途的管理，避免出现负面效应。

3.3 建设租赁住房的金融支持

金融是现代市场经济的核心和基础，金融产品具有杠杆作用，可以减轻政府、企业和村集体经济组织进行首次投入的资金压力。但由于集体用地确权有困难，流转无序，现行法律法规体系滞后于相关政策出台，导致相关金融供给仍显不足。如何构建金融产品，如资产证券化、未来收益证券化等，来支持租赁住房的建设也是需要探讨的重大课题。

3.4 对集体租赁住房的统筹规划

集体建设用地开发租赁住房开始试点以后，政府必须加强管理。首先，规划先行，要有规划许可，实施用途管制。其次，市场方面，工商、税务、环保、卫生、消防等各方面，都应及时跟进，既加强管理，又提供服务。

集体土地用于租赁住房建设是新形势下对于城乡住房市场的新探索，在试点的过程中，应做好统筹规划，项目建设用地应符合三规合一，以存量地为主，不新增占用非建设用地，增加住房供给。

4 结语

在集体建设用地上建造租赁房，既是对中央提出的“租售并举”治理理念的积极响应的具体措施，也可以有效盘活城市的存量用地，提高土地的使用效率。该政策对于政府、农民集体、房企或个人来说也将形成共赢的局面。只要界定明晰，合理规划，不仅住房结构将得以调整，房地产市场平稳健康发展，城市土地高效利用，城市将更健康的运营，健康城镇化也将得以实现。