新时期国家创新体系建设重在解决三大核心问题

马名杰 国务院发展研究中心创新发展研究部部长、研究员

我国要努力迈入创新型国家前列，转向高质量发展，创新是实现这一历史性转折的关键动力。从总结改革开放40周年的经验和展望我国创新前景的视角出发，再度审视我国创新体系建设的方向和重点十分必要。当前，我国国家创新体系还不能适应新时代发展的要求，存在质量效率不高、发展不充分不平衡等问题。除了发展阶段原因外，很大程度上是由于制约创新的体制机制障碍仍未消除，一些符合创新规律的基础性制度尚未建立。加快完善激励企业创新的制度环境、深化科研机构法人制度改革、正确发挥高校在国家创新体系中的作用，应成为新时期国家创新体系建设的三大核心任务。

一、加快完善激励企业创新的体制机制是制度建设的重中之重

激励企业创新的制度环境在国家创新体系中占有核心地位，其重要性怎么强调也不为过。我国国家创新体系建设的一大核心任务就是解决企业的创新主体地位问题。纵观世界上主要的创新型国家，其科技管理体制各有不同，有以美国为代表的相对分散型管理体制，有以德国为代表的相对集中型管理体制，还有以以色列为代表的按创新链条划分部门管理职能的体制，等等。各国都是根据本国技术创新的特点和面临的问题，不断探索更合理高效的研发支持体系。虽然这些创新型国家的科技管理体制不同，但都拥有较强的创新活力和创新能力。这种活力和能力从根本上来自于企业，来自于企业自身对创新的强烈需求。从这个意义上讲，政府配置科技资源的方式和方向尽管重要，但更重要的是作为市场主体的企业是否对创新有强烈的追求，毕竟企业才是研发和创新的主导力量。

企业创新活动对制度环境相当敏感。在健全的市场经济制度下，创新是企业进行良性竞争的主要方式。当更多企业进行创新竞争，而不是单纯拼成本拼价格，经济就有活力和竞争力。但如果产权和知识产权得不到有效保护，不创新也能获得高额利润，新产品受到行政干预难以进入市场，企业就会缺乏创新动力，不愿冒创新的风险。一些企业甚至转而寻求政府补贴和庇护，导致劣币驱逐良币。所以，改革就是要保护创新者的积极性和合法权益，让创新者获得合理的市场回报。一个公平有序的市场环境能够引导企业走创新发展的正路。

市场环境和创新环境不佳是制约我国企业创新的最大短板。要解决这个问题，关键要靠加快市场经济体制改革。尤其要加强知识产权和消费者保护力度，强化质量、节能、环境、安全等市场准入和退出标准。通过强化市场法治、完善信用体系和加强政府监管，早日形成奖优罚劣、优胜劣汰的退出机制和创新倒逼机制。

二、深化科研机构法人制度改革是提高科技供给质量的根本保障

法人制度是决定高校和科研机构治理机制、薪酬制度、经费管理制度、人事制度、与政府关系等机制的制度基础，是对一系列管理制度和激励机制的规定。可以说，有什么样的法人制度，就有什么样的管理制度和激励机制。我国科研机构实行事业单位法人制度，虽几经改革，但符合科研活动规律的法人制度及其治理机制仍未建立。

为了解决科技服务经济建设、科技经济两张皮问题，我国科研机构改革先后经历了所长负责制、承包责任制、鼓励科研人员下海兼职、院所办企业、分类改革和并入企业、院所大转制、扩大自主权等阶段性改革。但往往“按下葫芦起了瓢”，问题似乎越改越多。根本原因在于事业单位法人制度改革不到位，临时性和非制度化的政策措施受到法人制度的束缚，难以突破。反观发达国家，20世纪80年代与中国同时启动科研机构改革，现代科研院所制度早已确立。美国国立科研机构有国有国营(GOGO)和国有民营(GOCO)等多种体制，英国启动了科研机构市场化改革，日本为科研机构单独立法实行“独立行政法人”制度，韩国则效仿日本实行改革，等等。这些国家都是从法人制度层面解决公立科研机构的激励问题，建立有利于科研机构发展的长效机制。

科研人员激励制度不健全，归根结底是科研机构法人制度和治理结构不适应问题。应当承认，公立科研机构由于缺乏直接的市场激励，都会在一定程度上存在效率损失问题，但相对适宜的法人制度会让公立科研机构的经济社会效益远大于效率损失。我国的科研机构改革需要尽早结束摸着石头过河的改革方式，加快建立有效的现代法人制度。

三、正确发挥高校在国家创新体系中的作用

高校在国家创新体系中占有重要地位，教育、科研和服务经济发展，是现代高校的三大使命。近20多年来，高校在我国知识创造和服务产业发展中的地位逐步超越科研机构成为生力军，未来作用势必进一步增强。高校在得到快速发展的同时，政策导向的错位和过度激励问题越来越凸显，必须加以关注。

要重视高校在人才教育培养中的核心作用。长期以来，我国更加重视发挥高校科研和成果转化作用，对创新人才培养和教育这一根本职能有所忽视。近年来，随着中央对人才和创新的高度重视，让高校回归教育的趋势正在形成。对教育宗旨、功能和改革的反思日益增多，但如何处理好教育、科研和成果转化的关系，在政策和实践中还存在较大分歧。

正确认识科研人员在成果转化和创新创业中的作用。纵观发达国家，高校中的教授和科研人员的核心工作是做好教学和科研工作。促进成果转化和创新创业的工作主要由高校所有或社会技术转移机构承担。职务发明成果归学校所有，鲜有国家或高校允许教授和科研人员拥有职务发明专利所有权，或直接从事成果转化，持股和经营企业，甚至离岗创业等。国外高校一般会将专利许可收入的一部分计入绩效工资，以奖励教授和科研人员，但超过许可收入30%的不多。这是由于，教学和科研是教授和科研人员的专长和追求，教授和科研人员对国家的主要贡献是创造新知识和新技术。鼓励科研人员直接转化成果甚至经商，不仅失败率极高，更会导致人才和能力的错配。即使个别拥有企业家才能的科学家成功创办了企业，但广大科学家的时间、精力和经费投入却受到很大干扰。因此，从国家发展的整体看，过度强调成果转化弊大于利。要让教育回归教育，让科研回归科研，让高校和科研人员回归应有角色和定位。高校成果转化最终要依靠发展专业技术转移机构来实现。

推进科研成果国有资产管理制度改革，打通成果转化通道。为解决政府资助科研成果转化率低的问题，2015年修订的《促进科技成果转化法》将科研成果转化过程中的国有资产审批权和收益权下放给持有单位，希望实现转化单位的责、权、利相统一，从而各单位激发成果转化的积极性。但从实施效果看，科研成果转化在知识产权定价、股权交易和转让、股权激励和国有股退出的全链条仍困难重重。解决高校和科研院所的成果转化的核心是处理好科研成果与国有资产的关系，关键是化解现行国有资产管理办法和财务制度对成果转化的约束。如，将成果转化过程中定价和交易等环节涉及国资的做例外规定，合理免除成果转化单位的保值增值责任和国资流失责任等。

建设引领型的国家创新体系

郭铁成 中国科学技术信息研究所副所长、研究员

2006年，我国《国家中长期科学和技术发展规划纲要》发布，提出全面推进中国特色国家创新体系建设，大幅度提高国家自主创新能力。在它即将完成历史使命的时刻，我国也已经进入了中国特色社会主义新时代。那么，在新时代应该建设什么样的国家创新体系，怎样建设国家创新体系，成为需要探讨的重大问题。

一、新时代对国家创新体系的新要求

中国特色社会主义新时代，是三个历史时期交汇的时代。三期交汇的新时代要求我们建设引领型的国家创新体系。

到2020年，中国将进入创新型国家行列，开始创新起飞期。目前我国已经成为有影响的科技大国，经济和科技资源总量居于世界前列，研发强度超过欧洲平均水平，建立了完整的科研体系和科研条件体系，以企业为主体的技术创新体系基本形成，具备了创新起飞的条件。创新起飞要求面向经济主战场，建设引领型的国家创新体系。

我国的创新起飞期，将与新科技革命和产业革命期交汇。当前，人类正在经历新科技革命和产业革命，技术呈现智能化、生态化、创意化的特征，生产呈现就业分布化、工具数字化、产品服务化、资源共享化的特征。新科技革命和产业革命要求面向国际科技前沿，建设引领型国家创新体系。

与此同时，世界也进入了大国创新竞争期。一方面，随着自主创新能力的提升，我国与发达国家、新兴国家、潜力国家创新互补性增强，创新合作空间空前扩大；另一方面，随着我国的创新起飞，逐渐向产业链中高端跃升，与上游大国创新竞争性增强，创新摩擦将成为常态。大国创新竞争要求面向国家重大需求，建设引领型国家创新体系。

二、当前国家创新体系存在薄弱环节

建设引领型的国家创新体系，必须克服科研与经济脱节的问题。科研脱离了经济社会发展，只能是“自斟自饮”“自娱自乐”，无法辐射、带动发展，更谈不到引领未来。

科研与经济脱节主要有以下四个表现：

一是公共投入与企业需求脱节。目前在很多地方，还程度不同地存在计划项目(非基础研究)由科学家出题、评审，由政府推荐、审批的现象。这就导致一些地方计划项目有论文、专利等成果，但不能转化应用；同时企业急需的大量研发需求得不到支持。

二是基础研究成果与市场价值脱节。基础研究是自由探索，没有市场化要求，但很多基础研究成果可能具有重大市场价值。由于缺乏技术商业化体系，科学家自行成果转化和成果创业，很多人不能正确判断市场，难以成功，又极大削弱了基础研究。而企业家也不能判断科研成果的技术性能，影响成果在企业应用。

三是政府采购与研发投入脱节，政府采购政策没有把创新作为重要因素考虑，公共研发项目也没有把技术商业化作为重要内容。导致很多创新产品没有市场，资金链中断，创新失败；而不少政府采购的产品却质次价高，浪费很大，甚至滋生腐败。

四是科技人员与企业创新脱节。我国科技人力资源总量世界第一，但研发资源主要集中在100多所大学，在这100多所大学中又主要集中在30多所大学；而其他2000多所大学研发资源较少，大量科研人员游离在企业创新活动之外。

三、引领型国家创新体系的建设重点

建设引领型的国家创新体系有四个重点，即以企业为主体、以科研为先导、以未来人才为核心、以政社合作为纽带。

1.以企业为主体。以企业为主体是个老提法，但一直没有破题。所谓以企业为主体，不是说企业承担所有创新活动，而是说除基础研究项目外，政府和公共科研机构围绕企业用户的需求配置创新资源，而不是相反。离开企业需求的创新，都是浪费资源。

首先，是建立以企业需求为基础的计划项目形成机制。简单地说，就是企业出题，政府立项，共同投资，协同创新。除了基础研究外，计划项目必须以企业需求为基础。判断企业需求真伪的标准，主要看企业是否出资。政府专业机构根据国家需求向全社会公开征集研发项目；在此基础上公开向企业等创新主体招标，评标专家包括经济专家、管理专家和技术专家；决标立项后，企业等创新主体组织产学研用协同的研发团队；企业出资，政府资助，政府对项目提出公益要求。近年来，浙江省以企业需求为基础，探索重大科技项目形成机制，取得良好效果，可以借鉴。

越是以企业需求为基础，大学和公共科研机构的研发项目、研发经费就越多，大学和公共科研机构的地位越重要。相反，如果不以企业需求为基础形成项目，大学和公共科研机构的研发项目、研发经费就会减少，大学和公共科研机构就边缘化了。

其次，是建设中小企业创新支持体系。在全国范围设立创新券基金；地方设立创新转型服务专项；对科技型小企业实施创新减税、免税、退税；为中小企业创新融资提供更灵活、更方便的条件。

2.以科研为先导。依靠大学、科研院所等组织化的科研力量和国家实验室等战略科技力量，根据科学家、工程师、技术、学科等创新资源优势，确定创新发展优先领域，通过科研投资形成引领未来的创新性资产，包括知识资本、数字资本等。

首先，是建立科学研究和技术创新两条线管理体制。对于研究型大学和公共研究机构的科学研究，取消市场化要求，根据研究水平和人才培养效果开展同行评议，根据教学、科研、服务的价值分类确定薪酬标准。近年来，清华大学对教学、研究、创新等岗位进行了分类改革，效果很好，值得总结。对于非研究型大学和大量高职高专院校，应逐步改革为应用型大学，其人才培养和科研活动的经费，少部分来自财政拨款，绝大部分来自创新服务。对于技术创新机构和岗位，交由市场调节。

其次，以科技资源为基础建立城市创新联盟。城市政府与当地大学、科研院所和国家实验室，以及产业界、社会资本、作为用户的居民等，组建创新生态联盟。联盟成员是以合作协议为基础的伙伴关系。联盟理事会为共同决策机构，下设干事会(工作委员会),负责协商、谈判和立项；干事会下设若干创新工程中心，负责研究和实施创新事项。优先创新事项根据国际标杆和智力资源优势确定。

最后，建立大学技术商业化体系。在大学建立技术学院或技术研究院或技术创新中心，形成全国互通互联的网络。通过这个网络，披露发明信息，申请和转化专利，促进技术许可，建立学科衍生公司。同时促进企业对大学的研发资助，以及产学研人员之间的流动。2017年，国务院已经印发《国家技术转移体系建设方案》，在这方面迈出了重要一步。

3.以未来人才为核心。面向未来15年、30年的战略目标，根据经济社会创新发展需求，培育高能力的未来人才。未来人才不是工业时代所需要的知识型人才，而是与新科技革命和产业革命相适应、具有创新引领能力的人才，主要包括新兴学科、交叉学科研究人才，新兴技术、新兴产业创新人才。

首先，是制定未来尖端人才培育战略。根据统计规律，基础研发成果的高发年龄段在35岁左右，工程技术成果的高发年龄段在45岁左右。尖端人才是关键少数，根据洛特卡定律，对全球研究界产生重大影响的是少数学术论文作者。未来15年，在高成长学科、高成长技术领域，应该持续资助1000名顶尖青年科学家、5000名顶尖青年工程师，其中青年科学家的年龄应在35岁以下，青年工程师的年龄应在45岁以下。除了提供资助和硬件条件，更重要的是留住、用好尖端人才，这就必须破除一切阻碍人们积极性、创造性的体制机制，建设开放、包容的创新环境。

其次，设立未来特殊人才开放计划。以人为资助对象，向全体公民和全社会开放，通过竞赛、招标、非共识评议等方式立项，发现新概念、新创意，支持大学、科研院所、国家实验室、企业研发机构以及公民个人的原始性技术创新、使能性技术创新、未来性技术创新、颠覆性技术创新。

4.以政社合作为纽带。政府与社会力量合作创新，以协议的形式建立法律上的合作关系，共同决策，共同投入稀有资源，包括资金、人员、设备和信息等。政社合作关系本质上是伙伴关系，即平等的协议关系，能够有效发挥市场的决定性作用和更好发挥政府的作用。

首先，是建立政府与社会混合投入机制。除了基础研究项目，政府投入要与企业投入、金融机构投入、社会资本投入捆绑投入，所投资金按合同约定共同存入指定银行账户，分期拨款，专款专用，混合使用，并根据使用情况建立相应的征信记录。各合作方共担风险、共享收益。

其次，建立政府与社会合作采购机制。在研发时就引进社会用户，对创新产品订制采购。在样品通过测试、进入开发阶段就引进社会用户，对创新产品进行期货采购。由政府和创新产品提供方共同提供信用，政府与企业、个人等私人消费者共同采购；或者政府不采购，但对私人采购予以补贴；甚至政府只提供信用平台，完全由私人采购。政府根据节能、环保、健康、安全等先进标准，组织第三方认证机构对创新产品进行认证，凡经过认证的产品，加以标识，进入创新产品的“篮子”，由消费者自主选择。

构建自主可控的国家开放创新体系

李纪珍 清华大学经济管理学院副教授

由世界知识产权组织和美国康奈尔大学等机构共同发布的“2018年全球创新指数报告”显示，中国的国家创新指数在130个经济体中排名第17，首次跻身全球创新指数20强，这标志着中国正式跨入世界科技创新型国家行列。

我国在创新能力上所取得的成就离不开改革开放40年来经济的飞速发展，离不开党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央着力推动的新发展理念、世界科技强国建设和创新驱动发展战略的实施。十九大报告明确指出，推动形成全面开放新格局。开放带来进步，封闭必然落后。中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。我国的创新事业发展顺应了全球化时代创新和开放这两大发展潮流，坚持在开放中创新、创新中开放。

当前，我国创新正由“追跑”转向“追跑”“并跑”和“领跑”齐驱并骤发展，要获得国家创新能力的不断提升，实现创新引领、打造创新奇迹、迈向创新强国，构建自主可控的国家开放创新体系显得尤为必要。

国家开放创新体系是经济全球化和创新全球化时代的发展要求。随着全球化趋势的不断深化，创新资源要素的全球性流动显著增强，国际经济合作和竞争局面正发生深刻变化，全球经济治理体系和规则也面临重大调整。经济的高度全球化和深度的专业化分工，带来了知识和技术的高度分散，科技和创新变得愈发开放、更注重合作，全球范围的科技创新合作已成为推动世界科技发展的重要力量。与此同时，各国经济科技联系变得更加紧密，任何一个国家和企业都不可能完全通过自身力量解决所有创新发展难题，唯一的途径就是通过开放创新合作，实现互利互惠共赢。一个明显的例子，即便像美国这样的半导体产业强国，也没有能力构建芯片全产业链，美国在光刻机制造领域至今没有拥有绝对的创新竞争力，部分芯片制造业仍然需要依赖他国或地区的代工生产。

从理论角度，国家开放创新体系融合了国家创新体系和开放式创新两大理论和概念，是国家创新体系理论在全球化时代的演化。国家开放创新体系可以认为是一国以自身基本国情和创新现状为基础，将边界内的各创新主体及其交互作用，以及它们与国家边界外的其他创新主体互动链接，通过充分整合利用全球创新资源，强化创新子系统之间的信息交流和协同，以提升国家整体创新能力为最终目的的互动与学习系统。从国家开放创新体系的概念可以看出，无论是立足创新现状，还是强化创新协同，抑或是最终的创新能力提升，实际上都是自主可控，换句话说，自主可控正是国家开放创新体系的核心内涵和目标方向。

在实践层面，自主可控的国家开放创新体系包含如下三个核心内容：

第一，把握开放创新先导权。美国是主导全球创新发展格局的超级大国，这与其强大的开放创新体系密不可分。美国创新体系的核心内容是整合全球创新资源，把握创新先导权。一是积极出台国家人才引进法案，以国家创新主体为载体，大力吸收和网罗各国的高层次科技人力资源，占据战略主动地位。二是出版发行大量优质科学期刊，吸收全球范围内最前沿的科学研究成果，为美国本土科学研究提供了重要的全球化创新素材，促进基础研究原始创新。三是通过美国专利和商标局吸收各国顶尖发明专利，为美国科学技术人员及时阅读和了解全球技术成果提供便利；同时外来专利的流入，也带动美国积极参与制定国际标准，占据新兴技术主动。四是构建开放发达的技术交易平台，加快科学成果转化和技术转移，同时为全球技术创新资源在美国的转化、开发和利用提供平台，这大大节约了美国的创新成本，实现了“不创造专利，却拥有技术”的战略目的。五是持续加大对外来资本的利用程度，促进美国风险投资业的繁荣发展，持续推动“硅谷”成为全球创新中心。正是由于牢牢把握着创新先导权，使得无论是在冷战还是贸易摩擦应对中，美国都能成功保证国防技术的领先和产业的成功升级，保持持续的创新竞争力，巩固美国经济和创新的全球霸主地位。

第二，掌握好开放创新程度。日本汽车产业创新成功实现从无到有、从弱到强的跨越式发展，与其从封闭到开放，掌握好开放创新程度的国家创新体系密不可分。在日本的政策中，有限制外资进入、关税这样的强制性法规。在早期的技术引进阶段，日本政府一方面通过加以40%的关税课税禁止外资进入汽车产业，限制进口外国汽车，另一方面又通过税收优惠和资金“倾斜政策”，鼓励当时的大型汽车企业积极引进欧美国家先进的生产技术和设备，由此带来了日本汽车企业的制造水平和生产能力的显著提高，并逐渐形成了日本的自主汽车品牌。在20世纪70年代开始的资本自由化阶段，随着日本汽车出口量的增加和国际贸易争端的增加，日本政府开始对汽车产业实行“有区别”的外资准入政策。一是放宽对日本中小型汽车企业的外资利用；二是对本田、丰田和日产实行严格的外资限制政策，取而代之的是通过国内银行提供对这三家大型企业投资，以支持其对国内小型汽车企业的并购。通过这一举措，日本汽车企业的国际竞争力迅速得到大幅度增强。80年代后期，日本政府开始实行“自主限制”政策，鼓励日本汽车企业进行全球化海外投资和国际技术合作，实现创新发展，利用全球化人力资源进行技术创新，在全球多个国家和地区建立研发中心，日本汽车产业进入全球化创新发展阶段。自主可控的全球化开放创新发展战略，使得日本汽车产业在实现制造数量领先的同时，也实现了制造技术创新的全球引领，表现出强大的创新优势。

第三，有所为有所不为。有所为有所不为的自主可控国家开放创新体系，是以明确的需求为导向的国际科技交流合作，推进优势产业技术的引领，弥补劣势技术的创新不足，同时根据本国实情，有针对性地进行政策制定。通过“选择与集中”原则，最大限度地利用各类科技资源，提高研发效率，重点培育核心技术。韩国半导体产业发展正是这种创新方式的代表。一方面，韩国属于外资引进相对“封闭”的国家，因此，在整合全球化创新资源上，更多的是偏向引进资本外的人才、知识、技术和平台资源。另一方面，在半导体产业发展方向上，韩国的政策制定并不是追求构建半导体全产业链，而是基于产业创新发展现状，选择通用性强的动态存储器DRAM作为技术追赶的重点，通过政府主导下的大规模制造以及高密集的R&D半导体产业投入，使得以三星为主的韩国半导体企业能够专注于计算机存储器范围，形成半导体存储领域的强大创新竞争力。

事实上，我国高铁产业的跨越式创新发展也集中体现了自主可控开放创新的鲜明特色。中国高铁经历了从无到有、从弱到强、从“跟跑”到“并跑”再到“领跑”的过程，克服后发劣势，实现了从技术引进到中国制造再到中国创造的跨越式赶超，形成了完整的高速铁路勘察、设计、建设、装备、运营、安全管理标准体系以及高铁装备品牌和自主知识产权，目前已成为“中国制造”和“中国速度”的标杆。

新时期，我国在构建自主可控的国家开放创新体系方面，需要重点关注加强以下三方面工作。

第一，提升核心技术创新。一是对核心技术的比较优势和竞争优势、战略科技“有没有”和“好不好”做到心中有数；二是对我国创新所面临的科技成果转化率不高、原始创新成果不多、企业创新动力不足等问题要有充分的认识；三是对全球创新动向和前沿战略科技发展趋势要有深刻的洞察。

第二，加强创新主体建设。立足我国现阶段创新现实，明确大学(科研院所)在基础研究创新中的主体作用、企业在技术开发和应用中的创新主体作用、政府机构在制度创新中的主体作用，通过制度创新带动基础研究和技术开发应用的创新，加强创新主体之间的有序衔接，构建开放创新共同体。

第三，加强创新环境建设。一是进一步提升对外开放水平，构建有利于海外人才、知识、技术和资本等创新资源顺畅流动的开放环境，提高对全球创新资源的吸引力；二是加强各创新子系统之间的协同开放，构建有利于短周期科技优势到长周期科技优势加速转变的创新环境。

建设区域创新体系 打造高水平“创新极”

骆大进 上海市科学技术委员会副主任、研究员

创新决胜未来，未来的竞争在于创新能力的竞争，更是创新体系的竞争。建设完善区域创新体系,是深入实施创新驱动发展战略，增强区域创新竞争力的必由之路；也是遵循科技创新的区域集聚规律，打造具有强大带动力的“创新极”的战略要求。

一、顺应创新之势，着力深化创新体系建设的认识

一是从创新的范式来看，系统集成的时代正在到来。多学科、多领域竞先并进、全面突破，竞争的实质演化成为跨越领域、疆界的体系竞争，有限的玩家在界限内玩，无限的玩家玩弄界限，交叉学科、跨界创新将成为主流，新的技术-经济范式与生产关系在彼此适应中促进发展。

二是从体系的演进来看，创新生态更加开放多元。创新“物种”更丰富，社会创业、公益创投、开源创新等新主体、新机构持续涌现。创新要素流动与组合更迅捷，人才、技术、资本通过互联网在全球范围内进行匹配和对接。对创新生态环境的评价从简单的“优劣强弱”正转变为“适宜与否”,如纽约的硅巷、洛杉矶的硅滩等，正在演化出更加丰富的创新实践。

三是从区域的功能来看，创新引领作用日益凸显。创新的空间异质性和空间“粘性”更加突出，创新型强国大多拥有世界级的科技创新都市圈与城市连绵带，如美国“波纽华”区域、日本东京都市圈区域等。我国区域创新体系的建设与探索，从支撑引领“百强县”(产业集聚区、高新区)到万亿级城市(城市单体)，再到十万亿级的城市群发展，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等正在形成若干“国家创新极”。

二、提高创新显示度，增强区域创新体系“势能”

遵循科技创新的区域集聚规律，率先在创新型区域提升创新高度，增强创新浓度，夯实创新厚度，形成集聚、碰撞和放大、示范效应，打造国家创新竞争力的核心策源地。

一是聚焦高端资源,着力提升区域创新“高度”。支持有条件的区域，依托大科学装置，吸引和集聚世界一流的研究机构和科学家，以全球视野、国际标准建设综合性国家科学中心。瞄准世界科技前沿，围绕国家重大战略需求，力争在关键核心技术领域取得新的突破，取得一批高质量原创型成果，代表国家参与国际科技竞争与合作。

二是聚焦核心功能,着力增强区域创新“浓度”。在科教资源比较丰富、产业门类相对齐全、经济发展较为发达的区域体系，加快构建生命力旺盛、根植力强大的复合生态系统。一方面，建设新型研发机构和功能型平台，打造基石机构。如，上海按照“价值观引领、章程式管理、机构式资助、第三方评估”原则，围绕重点产业需求，布局建设一批研发与转化功能性平台，让平台在创新资源汇聚上形成“物理密度”，在产业创新服务功能发挥上催化出“化学浓度”。另一方面，以城市功能再造适应创新需求。在城市规划中重视并预留创新空间，特别是大学、研究所周边区域，促进创新功能、产业功能和社区功能的有机结合，确保有更多近距离交流和协作环境，促进隐性知识流动，形成“场效应”。

三是聚焦创新人才,着力夯实创新“厚度”。创新之道，唯在得人。没有领先的人才优势，就难以形成区域创新发展的整体优势。一方面，要坚持“事业平台、重大任务、高端人才”三位一体，坚持以需求为导向、以用为本的原则，探索更积极、更开放、更有效、更精准的人才引进政策，吸引集聚和培养造就战略科技人才、科技领军人才、高水平创新团队。另一方面，要抓紧抓好优化人才发展环境这一基础性工程，充分尊重科技创新和人才发展规律，围绕人才集聚、培养、流动、评价、激励等环节，不断优化体制机制。如，改进人才评价方式，多运用国际通行做法，多采纳市场通行规则，建立“问东家、问专家、问大家”的评价机制，更加重视学术共同体、行业组织和用人主体的评价。

三、改革创新动力机制，增强区域创新体系“动能”

走好科技创新先手棋，实现创新驱动发展，首要在于遵循创新规律，通过科技创新和制度创新双轮驱动，优化创新要素配置，着力激发各类创新主体的动力与活力。

一是构建更加开放的创新体系。开放要成为内生于制度的不可或缺的核心要义。通过组织创新、规制创新破解存在于社会各领域、部门、行业之间不利于创新的壁垒和瓶颈，引导科研、产业、金融、消费与文化的深度交互与融合，促进各类多维创新、跨界创新不断涌现。以开放的姿态面对新兴产业领域中涌现出的大量新事物、新业态、新模式，形成对创新创业最便利的制度体系，发展颠覆性技术领先市场，打造未来产业国际规制的重要发祥地。

二是为创新创业提供更加精准、专业的服务。发达的科技创新服务业是国际创新领先区域的重要特征。大力培育和鼓励支持技术转移“金黄牛”发展，使其成为引导、促进不同创新主体之间信息能量交换、技术转移体系价值共创的“摆渡人”。重点扶持一批活力强、业态新的科技服务创业企业，培育具有影响力的优秀服务品牌，形成一批国际化、专业化、品牌化的创新服务机构。充分发挥科技创新券的作用，引导鼓励企业、高校、科研院所更加主动地购买第三方机构专业服务，促进产学研介的紧密合作。

三是推动更好的创新治理。不断深化政府科技管理职能的转变，聚焦抓战略、抓规划、抓政策、抓服务，从“研发管理”向“创新管理”再到“创新治理”转型发展。着力落实“三评”改革，在人、财、事等方面向科研机构下放自主权，给科研机构吃“定心丸”，让一线团队和人员有更实在的获得感。着力扩大创新机会，鼓励和支持科研人员自由探索，特别是为年轻科研人员提供“第一桶金”。着力推行普惠型、需求侧和包容性创新政策，为更多的企业、特别是科技型中小微企业带去制度的“温度”。

四、扩大创新网络链接度，增强区域创新体系“效能”

顺应现代城市群一体化发展与演化的规律，打破行政边界、整合创新资源，建设协同创新共同体，把京津冀、长三角、粤港澳等打造具有全球影响力的创新区域。

一是在空间布局上实现梯度有序。从国家层面加强规划引导，制定实施区域科技创新战略，将京津冀、长三角、粤港澳等地区率先打造成为国家创新体系中的核心功能板块，形成科技创新“1小时核心创新圈、3小时创新融合圈、5小时创新辐射圈”的梯次布局。打破省市行政边界壁垒，消除板块协同创新的摩擦阻力，形成自组织、高活跃、开放性的区域创新生态体系，打造创新策源、成果应用和市场化紧密结合，能够与全球创新先进国家和地区站在同一水平线上竞争的创新先行区域。

二是在创新协同上增强链接能力。着力塑造协同创新联合主体，建设区域融通的科技资源平台、人才平台、技术交易市场。着力促进科技金融结合，围绕创新型企业融资需求，打造科技投资、科技信贷、科技保险、多层次资本市场和公共服务平台联动发展的科技金融生态体系。着力促进区域大中小企业融通创新，鼓励龙头骨干企业开放研发设备、生产设施、供应链资源和市场渠道，建设研发、制造、服务为一体的创新创业平台，带动上下游的中小微企业融通发展。

三是在创新网络上主动融入全球。不断拓展国际科技合作的深度和广度，加强双边和多边创新合作，开展科技人才交流、共建联合实验室、科技园区合作、技术跨国转移等措施，加快形成平等合作、互利共赢的科技创新共同体。鼓励企业跨国投资、设立国外研发中心，吸引全球创新资源和顶尖人才来华开展创新活动。大力培育具有全球创新资源配置能力的“中转站”和“润滑剂”，开放引进国际一流的科技研发、创新服务机构。

加紧培养造就自主创新人才

李群 中国社会科学院数量经济与技术经济研究所综合研究室主任、研究员

全部科技史都证明，谁拥有了一流创新人才、拥有了一流科学家，谁就能在科技创新中占据优势。国家创新体系建设是社会经济与可持续发展的引擎和基础，是培养造就高素质人才、实现人的全面发展、社会进步的摇篮。硬实力、软实力，归根到底要靠人才实力。目前，我国自主创新人才的相对短缺，培养造就我国自主创新人才的精确路径还需要进一步探索，支撑国家创新体系建设的自主创新人才激励保障措施还需要进一步加强和落实。

一、加强国家创新体系建设中面临自主创新人才短缺

国家创新体系是以政府为主导、充分发挥市场配置资源的基础性作用、各类科技创新主体紧密联系和有效互动的社会系统。建设国家创新体系的根本在于培养造就高素质人才队伍，特别是自主创新人才队伍。培养自主创新人才，是牢牢把握新一轮科技革命和产业变革大势，掌握前沿领域和关键技术，重塑国家全球竞争力的基础性工程。相对于延伸性创新和理论成果的技术性实现等外围科技创新工作，原始创新是最根本的创新，是最依赖人才的创新环节。国家高度重视创新人才队伍建设，在“十三五”国家科技创新规划中，明确提出将每万名就业人员中研发人员从2015年的48.5(人年)提升至2020年60(人年)的发展目标。

经过长期投入与建设，中国形成了规模庞大的研发人员队伍。2017年，中国R&D人员总量为375.9万(人年)，占全球R&D人员总量的31.1%，连续9年居世界首位。但仍然要清醒地认识到，中国创新人才的创新能力和层次同世界主要创新型国家仍有差距。例如，根据世界银行统计数据，2015年科技创新能力排名第一、第二梯队的国家的百万人研发人员平均值分别是5703人年、3764人年,中国仅为1177人年。

根据《国家创新指数报告2016—2017》统计，中国自主创新人才队伍规模同其投入和产出存在不匹配的现象。在衡量科技产出的指标中，SCI的中国论文占全球总量的14.4%、R&D经费占全球份额的15.6%，与中国R&D人员占全球总量的31.1%的规模不相匹配，科技人才队伍没有得到有效运用，科研人员的能动性和潜力没有充分发挥。

近些年来一个值得注意的问题是,科技创新人才队伍的稳定性在下降。在2007年前，中国百万R&D人员比重稳步提升，2008年一年时间从1200人年降至2009年864人年，随后逐步恢复，至2015年达到1177人年，但仍然没有恢复到2008年的数量。

在2005—2015年30个科技创新国家的统计数据里，中国是唯一R&D人员占比出现下降的国家，这种情况一方面表明经济增长减速对中国各类研发实体造成了冲击，引发人员流失；另一方面表明中国科研体制机制中，对科技创新人员的关注不足、投入不足、保障不足。相对其他科技创新国家，中国科研人员更易受到科研活动以外的因素影响，只有少部分科研人员能够集中精力聚焦科技创新。

要建设自主创新人才培养体系，提升中国自主创新人才质量，形成同中国科技创新投入产出相匹配的自主创新人才队伍，促进中国科技创新能力向第一梯队迈进，必须要以改革的态度，认真审视当前自主创新人才培养过程中存在的问题，积极探索自主创新的人才成长模式。

二、培养造就我国自主创新人才的模式和途径

第一，应试型教育模式向创新型教育模式转变。长久以来中国教育模式单一化、应试化的教育理念和重记忆、轻思辨的教育方式，对中国创新能力的负面效应逐步凸显。将创新能力作为系统教育的重要方面，是培养自主创新人才亟待解决的问题。中国各级学校均开始了对创新教育的探索，在实施创新型教育上，必须注意对创新教育方式方法的管控，在中小学应当紧抓创新思维培养的实质，避免流于形式；在高等院校应该面向问题导向探索创新创业融合，丰富创新型教育资源。

第二，遵循创新型人才成长规律,营造良好的创新人才环境。创新性人才的成长需要思想自由延伸的空间和成果积淀的时间，这要求全社会对创新型人才提供宽松的环境。改革科技评价方式方法，改善目前单纯对科技成果数量比拼的方式，为重大科技创新的产生留出空间，是造就培养自主创新人才应该遵循的规律。

第三，引进消化吸收发达国家领先科学技术后再创新,提高我国科技人才自主创新能力。学习借鉴国外先进科学技术，加强关键领域的国际合作，促进海外科学家回国开展科研工作，是提升自主创新能力的重要方法。以出国留学人员变化情况为例，2016年中国出国留学人员为54.45万人，学成归来人员为43.25万人。出国留学、学成归国人员自2007年开始共同增长。需要注意的是，中国出国留学学成后未归国人员在2013—2015年仍为10万人左右。因此，应当进一步加强国内科研环境建设，为国外领先科学技术向国内迁移提供便利条件，引进消化吸收发达国家领先科学技术后再创新,提高我国科技人才自主创新能力。

三、支撑国家创新体系建设的自主创新人才激励保障措施

第一，吸取科技发达国家人才政策战略，坚持党管人才原则，健全完善着眼全球高地的人才战略。坚持党管人才原则，加强科技人才为社会主义建设服务的思想意识，引领广大知识分子开展“弘扬爱国奋斗精神、建功立业新时代”活动，不忘初心、牢记使命。各地区各部门各单位要把开展活动与激发知识分子创新创造活力、服务经济社会发展结合起来，最大限度地激发广大知识分子的奋斗激情，引导广大知识分子把自己的理想同祖国的前途、把自己的人生同民族的命运紧密联系在一起，扎根人民，奉献国家。以价值观念的再教育，强调科研奉献精神，增强科技创新人才服务国家创新体系的责任与担当意识，创建研究氛围活跃、能够踏实做科研的科学家群体，构建以创新能力为核心的全球科技人才高地。

第二，进一步建立适应创新型人才成长的科研环境。要认真贯彻落实《国务院关于优化科研管理 提升科研绩效若干措施的通知(国发〔2018〕25号)》精神，建立完善以信任为前提的科研管理机制，按照能放尽放的要求赋予科研人员更大的人财物自主支配权，减轻科研人员负担，充分释放创新活力，调动科研人员积极性，激励科研人员敬业报国、潜心研究、攻坚克难，大力提升原始创新能力和关键领域核心技术攻关能力，多出高水平成果，壮大经济发展新动能，为实现经济高质量发展、建设国家创新体系做出更大贡献。

第三，健全我国自主创新人才激励体系，极大激发科技人才的创新激情。坚持问题导向和目标导向，要构建一系列强化人才创新的激励措施，健全我国知识产权保护体系，探寻解决人才创新成果转化为现实生产力的“桥梁”。要注重人才创新激励实效，建立宽松、自由、创新氛围浓郁、能够接受试错的政策环境和物质保障，坚持经济利益、事业发展和社会地位相结合的创新人才激励体系，满足创新型人才对物质生活、职业发展、尊重与信任和实现事业的诉求，吸引一流科技人才投入到科技创新中来，最大限度地释放科技人才的自主创新活力。

第四，建立创新人才政策的监督落实机制，推动创新人才多出高质量成果。要落实和完善自主创新人才政策措施。完善有关创新人员保障、创新人员创业、研发创新的财政性科研投入的保证措施，引导科研院所、高等学校、企业、各类创新基地等基层科研组织完善自身促进创新人才政策的管理体系。总之，要想推动创新人才多出高质量成果，就必须狠抓创新人才政策的监督落实机制。

借鉴国家创新体系建设的国际经验

李哲 中国科学技术发展战略研究院研究员

国家创新体系决定着科学技术知识的供给质量和配置效率，是现代化经济体系的骨架，从根本上支撑着现代化经济体系建设，决定着一个国家的经济创新力和竞争力。近年来，为把握全球科技革命和产业变革的新形势，各国都在前瞻部署科技创新战略，增强创新资源供 给、完善科技创新政策，加紧优化国家创新体系，以激活增长新动力、形成新竞争新优势，这从主体、制度等方面都有表现。呈现出以下特点：

创新主体类型更加多元。随着创新链的延长、创新活动的细化分工，主体类型在增加。第一，用户和个人成为创新主体。随着创新模式、价值内涵的新变化，用户已经深刻参与到创新的全过程，成为国家创新体系中一类不可忽视的创新主体。第二，产业技术研发机构兴起。美国创建全国制造业创新研究网络(NNMI)由联邦政府出资10亿美元，在10年内创建15个制造业创新研究所(IMI)。英国在高端制造、卫星应用、近岸可再生能源、细胞治疗、未来城市等领域设立弹射中心，采用财政稳定支持1/3、竞争性项目1/3、企业研发合同1/3的筹资方式。巴西政府也投入2亿美元，在全国范围内建设20家以上技术创新中心，为新兴产业发展提供共性技术。第三，小型微型企业得到前所未有的重视。美国于2015年发起了“供应链创新计划”，旨在为超过3万家美国中小企业提供最新技术工具，将覆盖美国 1/3 的制造业中小企业。德国最新《高技术战略》中“创新型中小企业”资助计划支持中小企业参与高级研发项目，“中小企业创新核心计划”促进中小企业与科研机构开放合作。英国重启小企业研究和技术奖励计划(SMART)，3年投入7500万英镑专门支持中小企业创新。韩国自2014年起在全国9个道(省)和8个市设立17个创造经济革新中心，计划到2017年扶持培养10万家中小企业。第四，技术转移转化机构专业化程度提高。相对于以往建立在大学、科研机构内部的方式，独立、专业化的技术转移转化机构发展迅速。法国2011年投入10亿欧元设立了“成果转化国家基金”，并遴选“技术转让促进公司”，每家可获得3000万至9000万欧元的资助。俄罗斯筹建技术发展署，支持技术转移，协助企业获取现代化的国内外技术工艺，推动技术本土化。

科研管理突出宏观协调。各国政府在科技管理体制、决策制度、资源配置等方面进行了相应改革。第一，宏观管理体制大幅调整。俄罗斯、英国、韩国等国为优化科技创新资源的宏观配置，纷纷大幅度调整宏观科技管理体制。英国提出重组科研资助体系，将现有七家研究理事会逐步合并成立新的英国研究与创新机构(UKRI)，并将英国创新署、英格兰高等教育基金理事会负责大学科研资助的部门等一并纳入新的英国研究与创新机构。俄罗斯于2013年启动国家科学院改革，成立联邦科研机构管理署，承接原俄科学院、医学院、农科院等国家级科学院下属科研机构与企业的资产、经营管理权和人事权。韩国在2013年成立了“未来创造科学部”，掌握国家科技预算分配调整权，所执行的预算占政府全部科技预算的70%以上。第二，科技咨询决策多方参与。科技创新决策更趋向于自上而下和自下而上两种方式的有机结合，并将产业界、学术界、公众等利益相关者参与宏观决策咨询制度化。美国在白宫设立了社会创新和公民参与办公室，在商务部设立新的创新与创业办公室及国家创新与创业顾问委员会。日本综合科学技术创新会议是决策中枢，其成员除了首相和主要内阁成员之外，有八位议员是民间人士，包括大企业负责人(如三菱、丰田、日立)、科学家、经济学者等。德国政府推进工业4.0战略的联合工作平台秘书处由德国信息技术协会、电信和新媒体协会、机械设备制造商联合会和电子电气制造商协会代表组成。第三，军民科技资源统筹协调。俄罗斯总理兼任跨部门科技政策协调委员会的主席，统筹考虑军民两方面的科技发展需要。美国2014年国防授权法案中专门安排1.5亿美元的“快速创新项目”，支持小企业和非国防传统供应商。

科技创新政策更趋精准。面向不同主体的功能定位，国外有关法规政策的针对性、精准性也进行了相应调整。第一，为国立科研机构单独设立法人类型。2015年4月，日本《独立行政法人通则法》修正法案正式实施，专门设立“国立研究开发法人”，开展基础技术、共性技术研发。第二，政策着力点更倾向创新链后端。美国国家科学基金会(NSF)2015年投入2500万美元实施创新军团计划(I-Corps)，投入600万美元支持“从实验室走向市场”的跨机构合作。欧盟“地平线2020”计划中设立“创新快车道(FTI)”试点行动，聚焦于进一步缩短创新产品或服务的市场化进程。英国提高研发费用税前加计扣除比例，其中大企业所享受的比例由125%增至130%，中小企业的比例由225%增至230%。第三，吸引全球人才。英国政府正在调整专门针对科研人员的移民法规，放宽对外国博士以上人才在英工作设立的工资限制和聘用限制。澳大利亚促进技术移民，将2/3的永久移民名额分配给技术移民。韩国政府改进移民与签证制度，拟将大学和科研机构的外籍人员比重提高至20%以上，引导外国人在韩国单独或联合创业，创业者可以享受政府最高达创业经费70%(5000万韩元以内)的支持。第四，降低创新创业融资门槛。美国将股权型众筹写入《促进初创企业融资法》，美国证交会采取了适度松绑的原则，规定中小企业和初创企业可以通过众筹融资平台向普通投资者发行股权证券。英国设立国民创新基金，允许每个英国公民每年可向国民创新基金投资不超过1.5万英镑，以支持创新型和研发密集型中小企业，该投资的个人收入所得税可免除40%。

从实践来看，虽然各国科技经济基础不同，但通过科技创新战略和政策措施，都在调整国家创新体系中的一些基本关系，使其适应科技创新规律和国际竞争趋势。可以发现，对于任何经济体，建设国家创新体系的基本逻辑，就是要根据自身特点、发展阶段、创新规律、国际竞争态势进行适时适度调整，保持稳定性和灵活性间的动态平衡。这种平衡也是一种开放的平衡，不能仅封闭在本国范围内进行考虑。当前，我国处于建设创新型国家的攻坚阶段，面向建设世界科技强国的新目标，需要一个灵活、稳健、包容、开放的国家创新体系提供有力支撑。

第一，适应创新主体变化。未来的政策设计中，一是要充分考虑创新主体的差异，根据不同主体、同类主体不同阶段设计个性化的政策。二是对于新出现的主体类型，在其发展初期不宜过早进行统一的规范，应有一段自然发展、分化和淘汰的过程。三是要构建多层次的创新网络，探索公私伙伴关系，促进创新主体协同互动。

第二，夯实基本创新制度。政府在创新体系中的主要作用，在于建立健全基础性的法律法规和政策，保持体系稳定。一是全面落实科技成果转化的法律政策，确保公共科研机构和企业间的高效联系。二是修订《专利法》《反垄断法》《公司法》等法律法规，研究制定产业准入负面清单、职务发明条例等政策，建立公平竞争审查、商业秘密诉前保护等制度。三是针对政府出资建设的科研机构制定《科研机构法》，通过法律形式明确其职能定位、出资人、运行管理机制等基本制度。

第三，强化创新链后端政策。当前，我国宏观经济动力机制的转换，根本上需要微观层面的企业发展动力转变，要激发企业依靠创新求发展的内生动力。一是着力通过环境、质量、要素成本、反垄断等倒逼机制，促使企业把牟利动机转化为创新动机，有效保护企业通过创新获得的合法利益。二是通过供给侧结构性改革，根据企业规模、领域的不同特点，分类加强公共创新服务，提供多元化的公共产品，降低企业技术创新的成本和风险，提高企业技术创新效率。三是通过需求侧政策、释放明确的市场信号，引导企业集成技术、资本、人力等资源，通过公平的市场竞争环境实现价值。

第四，建立适应技术经济范式变化的治理机制。共享经济、数字化等涉及政府治理、市场规则、生产方式、生活方式等各个方面，需要相应的治理水平来保障。一方面，注重科研活动自身的数字化。面向科研项目管理、大型科研基础设施、科学数据版权、专业人才、用户参与等问题实施科研活动数字化行动，明确科研活动数字化的重点内容和政策，提升科技自身的数字化水平。另一方面，注重利益相关者间的对话。在公共数据资源开放、基础设施建设等任务的设计和落实过程中，不仅需要政府部门间的协调，也需要在启动之初吸收行业组织、企业、(网上)社区等方面代表参与。