郝永利，周荃，薛宁宁

（环境保护部固体废物与化学品管理技术中心，北京100029）

废纸称为“二次纤维”，利用二次纤维造纸，可以减少原生纤维纸浆的使用，降低森林消耗，减少环境污染，改善环境质量。据相关资料显示，利用1 t废纸造纸，比用化学木浆造纸可节约标煤1.2 t，节水100 m3，节约0.9 t原木，以2016年我国进口废纸2 887万t进行计算，则可以节约标煤3 464.4万t标煤，节水288 700万 m3，节约 2598.3万 t原木，同时减少165～263万t COD产生，环境效益显著。

1 我国废纸环境管理

1.1 国内废纸

2007年商务部、国家环境保护总局等单位联合发布的《再生资源管理办法》中明确规定，从事再生资源回收经营活动，必须符合工商行政管理登记条件，领取营业执照，方可从事经营活动；2011年国务院办公厅发布的《关于建立完整的先进的废旧商品回收体系的意见》中指出，充分发挥市场机制作用，提高废纸等主要废旧商品的回收率，提高分拣水平，发挥大型企业的带动作用以及推进废旧商品回收分拣集约化、规模化发展；另《造纸产业发展政策》《造纸行业“十二五”规划》《中国造纸协会废纸回收分类及贸易指南2013》《废纸分类等级规范》和《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》等相关文件，对于废纸产业的发展、企业的规模以及规范化管理等方面内容均提出相应的要求，促进其可持续发展具有重要作用。

1.2 进口废纸

1994年，按照原国家环境保护局发布的《关于严格控制从欧共体进口废物的暂行规定》的要求，不得从欧洲共同体国家进口其定义的红色、琥珀色类废物，对用作回收利用的绿色类废物，分为禁止进口、需要预先审批和按正常贸易进行三大类，开始了进口废物的管控。国家也相继发布了《固体废物进口管理办法》《限制类进口类可用作原料的固体废物环境保护管理规定》和《进口废纸环境保护管理规定》等政策文件。对于进口废纸，我国管理逐步加严：2008年以前全部废纸品种（共计4类）为自动类；2008—2015年仅将“其他废纸”列入限制类；2015—2017年将全部废纸品种（共计4类）纳入限制类管理；2017年8月10日环境保护部等四部委联合发布的《进口废物管理目录》中，将“未经分拣的废纸”从《限制进口类可用作原料的固体废物目录》调整列入《禁止进口固体废物目录》，并于2018年开始实施。

2 国外废纸管理

2.1 美国

美国1965年制定了《固体废弃物处置法》，详细规定了处置固体废弃物的具体要求。1976年该法更名为《资源保护及回收法》，先后经过4次修订，最后确立了减量化、再利用、再循环原则，实现了固体废弃物由单纯的处置向源头减量、分类收集，以及二次、多次利用的转变。以废纸为例，从1993年起美国政府多次发布行政命令，要求政府优先采购再生纸；在运用行政手段的同时，为了提升其国内民众的资源节约、环境保护意识，美国还将每年11月15日，确定为“回收利用日”。

2.2 日本

日本固体废弃物回收利用从1967年立法开始，先后制定并颁布实施了《资源再生利用法》《资源有效利用促进法》和《废弃物处理法》。这些法律详细规定了产生者、消费者、管理部门的责任和义务，采用了生产者责任和基金制度来促进固体废弃物综合利用。对于废纸而言，日本国内造纸厂均有指定收购商，不从非指定收购商手中收购废纸。造纸厂对于废纸质量和收购商共同设置基准，签订契约，一旦发现收购废纸中混入了有关规定的禁忌品，不能满足基准要求，则采取退货处理。日本的造纸厂和废纸回收厂在日常经营过程中采取了精细化管理，即各个环节均有严密规范操作准则，要求每批废纸质量和到达时间；另外为了提高二次废纸的出浆率，日本造纸厂在其生产过程中就杜绝覆膜，减少胶的添加数量，同时采用先进的设备和生产工艺，确保出厂的纸产品在回收后能够最大资源化。

2.3 欧洲

1991年颁布欧洲废料处理指南91/159 EWG，1994年颁布欧盟包装业规范94/62 EG，至今，此条款仍视为规定产品内外包装方面的原则条款，涵盖纸张、纸板、塑料、金属及一些合成材料。规范制定了包装材料循环回用、再生，作为其他用途和减少最终废物产生的原则，规定欧盟各成员国必须建立收集、回用和再生的体系，明确在包装材料中哪些最终会成为废物，规定最终消费者付绝大部分的“污染者付款”原则，规范指明必须加强宣传，从源头进行分类（如家庭）是提高回收水平的最好方法。1996年6月，所有欧盟成员都须将此包装业规范加入到国家法律中。到2001年，除英国外，欧盟各国均已制定了平均高达70%～85%的旧包装物收集目标。例如，瑞典规定盒纸板和包装纸板的再生利用率，从1997年的30%提高到2001年的70%，瓦楞纸板的回收利用率不低于65%。荷兰规定回收及再生利用率不低于85%。2005年，整个欧洲纸和纸板的回收目标是65%，最终目标是全部回收，不能再次抄造的废纸，也会回收作为生物燃料。

3 对比分析

3.1 相关标准方面

日本造纸厂对于废纸质量和收购商共同设置基准，签订契约，一旦发现收购的废纸中混入了有关规定的禁忌品，不能满足基准要求，则采取退货处理。但我国现有的废纸标准操作性不强，并没有得到良好的执行；同时还存在着回收标准不统一，二次加工利用水平参差不齐等一系列问题，从而一段时间导致废纸价格飙升，而且也无法满足造纸企业的原料需求，影响国内废纸行业整体竞争力。

3.2 责任划分方面

日本的法律详细规定了产生者、消费者、管理部门的责任和义务，采用了生产者责任和基金制度来促进固体废弃物二次综合利用；欧盟规定最终消费者付绝大部分的“污染者付款”原则；而我国目前仅有电子产品生产者责任延伸制度，对于其他的商品生产者责任制度及污染者责任制度，目前仅仅停留在研究阶段。

3.3 日常宣传方面

美国将每年11月15日确定为“回收利用日”，各州依托各种协会及有关非政府组织开展多种多样的宣传活动，努力营造节约资源、保护环境的良好氛围。目前我国对废纸回收利用的观念淡薄，认为无关紧要，而且国内在谈论环境保护和资源循环利用时，总是强调中外国民在意识上存在差距，尚未从自身、自我方面查找原因；甚至目前各个企事业单位、机场、酒店和饭店等公共场所还大量提供了一次性纸，一方面造成资源的极大浪费，另一方面纸张的回收、再制造会耗费大量的电力、水等资源。

3.4 政府、企业方面

美国规定政府优先采购再生纸产品，此举措带动了再生产品加工、使用，促进了再生资源回收利用产业的可持续发展。我国出台的相关政策都是宏观层面上布局，缺乏实施细则，导致实际效果不理想，如《再生资源管理办法》规定，从事废旧商品回收的必须进行工商注册，纳入统一管理，缺乏具体实施操作性的规定，如不进行工商注册该如何处理却没有规定，导致目前拾荒大军比比皆是，从而使政策变成一纸空文；另对于进口废纸，我国则采取许可证制度，要求进口加工利用企业必须有一定的场地、设备等相关要求，对于国内废纸加工利用企业管理相对薄弱。

日本重视日常精细化管理。无论是生产企业还是回收企业，在其经营的每个环节均有严格操作准则，明确每批废纸质量和到货时间，促进整个行业的规范、可持续发展。但国内回收渠道多，回收企业需要获得更高的价格，但加工利用企业为了更高的经济利润，则会压低废纸的收购价格，从而导致回收废纸质量参差不齐，甚至还有掺假现象时有发生。

4 对策和建议

4.1 完善体系，细化标准，提高废纸质量

提高国内废纸回收率，回收企业应摒弃等、靠、要的思想和观念，勇于改革和创新，树立“互联网+”发展的新理念，创新回收模式和组织方式，培育新动能，拓展新空间。首先要布置合理的废纸回收点，采用专业化的分拣设施；其次要加强培训，提高从业人员素质，避免恶性竞争；再次要对废纸科学分类，尽快制订出台切实可行的废纸分类及质量标准，可在标准中明确水分、禁止物、夹杂物等具体要求；最后采取多渠道回收废纸。

4.2 加强宣传，把握源头，减少产生数量

随着经济发展和人民生活水平的提高，我国每年将会产生大量废纸和废纸板，特别是目前电商兴起，导致我国快递业迅猛发展，随之带来大量废弃包装物（包装箱等）。政府相关部门要运用新闻、媒体等多种手段进行宣传，出台相关管理制度及具体操作规则，引导国民绿色低碳、健康环保消费方式，减少纸张使用数量，源头上控制废纸产生量。建议以废纸为例，设立“废纸回收或包装物回收日”，鼓励公众开展废纸分类与回收，提高废纸回收量，为其资源最大化奠定坚实基础。

4.3 整合企业，培育大型，避免二次污染

要对现有分散全国各地、规模不一的废纸回收厂进行整合，引进先进的分拣设施，培育大型废纸回收企业，从而一改先前小而分散、多而杂的管理混乱局面，确保使其成为利用废纸造纸企业的“第一车间”的功能。对现有的造纸企业进行全面、统一的梳理，对于规模小、工艺落后的生产企业，按照造纸产业发展的相关政策要求，兼并整合或是限期进行淘汰，从而提高整个造纸行业的规模化、集中化、规范化；提高生产能力，避免造纸原料流入到个别污染防治措施不到位、不规范的造纸企业，有效避免二次环境污染。

4.4 编制规划，统筹内外，实现绿色发展

依据《造纸产业发展政策》中“加大国内废纸回收,提高国内废纸回收率和废纸利用率，合理利用进口废纸”要求，建议有关部门编制《我国废纸管理中长期发展规划》。统筹国内外两种废纸资源，采用专业化分拣设备和先进制造工艺，合理布局废纸回收、分拣中心和二次加工利用基地，从而提升分拣效率和废纸资源化水平，减少人体健康危害。通过严格进口固体废物日常审核，逐步控制进口废纸数量，促进国内废纸加工利用企业优胜劣汰，加强废纸加工利用企业集中管理，扩大生产规模，实现造纸行业的可持续发展和绿色发展。

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