贺艳梅

陕西省西安公路管理局高陵公路管理段，陕西西安 710200

1 公路市场化改革的必然性

2016年，《“十三五”公路养护管理发展纲要》颁布实施，在这当中明确指出公路养护市场化需要分类进行改革，公路养护行业要通过市场化机制运行和管理，实行公路养护领域部分事项向社会“购买服务”，实现资源的优化配置，以转企改制方式引导一线养护单位逐渐转向核算独立、自主经营的企业，同时为专业化公路养护企业跨区域参与养护市场竞争搭建平台。

2017年6月提出了要对公路行业事业单位进行改革，注重企业的养护，最终实现道路养护和管理行业的分离。

各项指导性意见和政策的出台，为公路养护管理体制机制改革提供了重要指引和改革支点，也成为公路养护行业科学、可持续发展的理论依据。

2 公路养护市场化存在的问题

2.1 传统养护管理体制的制约

目前，陕西公路养护管理模式采用传统的计划经济模式，各级管理部门习惯于上级大包大揽式的管理模式。现行陕西公路养护管理体制是围绕“以路为本”的核心理念，以养护决策、执行、监督、考核为一体，实行统一垂直管理，管养不分，事企不分的养护管理机制。在“管养一体”模式下，公路养护项目通常由管理部门制定所属各级生产单位实施，但养护市场较为封闭，尚未培育市场主体，导致项目难以参与养护市场招投标，严重缺乏市场竞争。同时，现行公路养护方式大都还是依靠人力的传统养护作业，现代化机械和车辆投入较少，养护技术也非常落后，效率低下的同时还难以保证养护质量，这在很大程度上制约了干线公路养护工作的发展。

2.2 养护管理模式落后

2008年，为适应公路行业发展的变化，陕西省开展了养护管理体制改革，在全省范围内推进公路养管分离，主要措施是将附属于公路管理机构从事养护作业的单位分离出来，逐步解除与公路管理机构的隶属关系，组建机械化养护中心，负责干线公路养护作业，在取得养护资质基础上，通过市场竞争获得养护合同，实行独立核算，自负盈亏，养护中心按照企业用工和劳动制度管理。

通过改革，省公路局在全省先后建立14个机械化养护中心和24个大道班，完成机构、人员等整合，建立路基路面分离、小修保养与大中修工程分离，合同管理、定额核算、计量支付的养护管理新模式。

在实际工作中，一些路段的大中修工程由养护中心承担，因为养护中心是公路养护管理部门的下属单位，依然受到到管理部门的控制，其业务自主性和独立性较弱，同时，社会上专业化的养护公司又难以进入承接养护业务，因此养护市场化经营的优势未能完全发挥出来。

路段的大中修工程一般都是交由养护中心负责，而养护中心属于公路养护部门的下属部门，并受其控制，因为自主性和独立性相对而言比较弱。另外，专业的养护公司也很难接到养护工作的业务，所以并没有发挥出养护市场化的经营的优势。

2.3 公路管理部门行政能力与养护市场化要求不相适应

一是管理职能重叠，方式陈旧制约市场化改革。从目前来看，陕西公路存在人员多且工作重叠交叉，出现了工作落实速度慢、人员繁多、管理成本不断增加、管理效率低下的现象。在管理工作中，公路管理信息化、智能化水平偏低，养护管理效率低下，依靠人工经验判断得出决策的粗放式发展方式屡见不鲜，与讲求绿色、效率、可持续的供给侧结构性改革要求相差甚远。

二是职工人员年龄结构不合理，分布不平衡。陕西省公路行业职工队伍庞大，但年龄结构呈现老龄化趋势，高级技术专业人员匮乏。同时，在职职工人员由于来源层次问题，导致文化水平层次不齐，且整体偏低。人员主要由行业职工子弟、复员军人及交通技校毕业学生构成，这些人员经过长年从业经验积累有一定的业务水平和能力，但由于缺乏再深造和提高的条件，接受新理念和新技能的速度较慢。

在人员分布方面，各级公路养护管理机构呈现出“倒三角形”格局，技术骨干比较集中在机关部门，而需要技术指导的基层技术骨干严重不足。在一些基层单位，一线养护人员数量严重不足，只能向社会雇佣临时工承担日常养护任务，有的甚至到了道班班长无法选用的地步。造成这种状况的原因，一是因为公路部门人员已经严重超编，一线养护人员不能通过公开招聘方式补充；二是技术骨干外流导致技术经验岗位出现人员断层。

2.4 管理养护的评估和监督缺位

目前，针对公路养护工作，陕西省公路管理部门在公路养护质量标准、养护功效评估和非量化指标考核等，都是围绕着所养护的公路质量确定的，只在公路管理部门内部开展实施，因为缺乏独立的第三方监督机构监督和评估，这在一定程度上影响到公路服务水平和质量的提升。

3 公路养护市场化改革对策

3.1 深化公路部门事企改革，全面实行养管分离

随着公路里程的快速增长，公路养护内容和工作量也出现了大幅度变化，当前养护管理工作已经突破了日常养护、大中修工程、路政管理、治超管理等，拓展至路网调度、信息服务、应急救援和安全保障等内容。面对当前养护管理内涵外延不断扩展的现实，各级公路管理部门亟待调整工作思路，改变工作理念，突出以人为本，强调服务至上，处理好资源节约与环境保护的关系，实现公路养护管理现代化。

市场化改革主要涉及到公路养护的大中修及养护相关业务，目前陕西省的大中修工程发展稳定，但养护正处于不断发展的阶段，这两类虽然都在不断的推向市场，但管理的侧重点是不一样的，大中修侧重的是市场规范管理，养护技术侧重的是通过政策的引导来不断的完善市场。这些企业和机构具有人才优势，掌握科技力量，有科研开发能力，能够在公路养护的进程中发挥重要作用。

3.2 引导和培育发展公路养护市场

养护市场化改革是我省公路养护事业发展的必由之路，同时，交通运输主管部门结合公路养护规模，考虑一定时期内的市场稳定性和市场需求增长的周期性，对公路养护从业单位开展合理引导，保持一定时期内数量稳定，预测预估市场所需从业单位的总量，合理设定资质条件，合理审批资质，鼓励养护单位专业化发展。建立信息采集管理制度，客观记录、全面反映和及时发布公路养护从业单位及从业人员的从业情况，设计科学的信用评价规则，通过合理考核评价，明确单位和人员信用情况，为其进入和退出市场打好基础。实行有进有退的市场管理机制，体现优胜劣汰管理理念，建立公平、公正、公开的公路养护市场。

3.3 培育多元市场主体

为了确保养护效率，并降低养护成本，可以通过创建模拟养护市场，引进竞争机制，在内部进行竞争养护，像普通国省干线公路在进行大中修或者专项工程时，可以在市级范围内进行招标或者邀请招标，也可以打破这一限制，在全省的范围内进行，进一步分离小修保养和日常养护，对各个区域进行分段养护，实施沿线承包养护政策。

在干线公路养护领域，通过建立养护市场进入门槛，严把养护企业资质审核关，鼓励民营资本进入干线公路养护市场，在市场主体培育方面，可允许本省高速公路养护企业进入并参与竞争，还可将不涉及公路养护业务但符合养护资质，具备应有条件的建设施工、园林绿化、技术服务等专业化公司引入养护市场。

3.4 建立健全公路养护服务评估体系

公路养护运行机制改革后，加强公路养护的监督管理工作是政府公路管理机构的重要职责。落实监督管理责任，将公路养护纳入当地社会经济发展考核指标体系；明确监督管理内容，一是加强对路况水平的监测，二是以公路技术状况监测数据为依据，三是加强对养护项目的审批管理；四是加强对养护质量的监督考核；改进监督管理方式，强化地方各级交通运输主管部门对养护作业的监督管理责任，将养护过程监管作为工作重点，对养护结果进行科学评价和考核，并将结果与养护资金、市场准入挂钩的奖惩机制，同时引进社会监督，建立公路路况监举报制度，动员全社会参与公路路况水平的实时监控与管理。

4 其他注意问题

（1）树立“以人为本”观念。公路养护市场化的最终目的，是向公众提供高品质的公路产品，是提升公路养护管理水平的必经途径。各级公路管理部门及人员应及时更新工作理念，积极投入到改革中，落实各项改革措施，确保改革顺利进行。

（2）主动参与市场化改革。各级公路管理部门按照改革要求，认清自身职能定位，树立大局意识，认真履行改革赋予的各项职能。在改革过渡期，加大养护机械和设备的投入，提高机械化养护水平；提高公路应急、服务公众能力水平；推广信息技术在公路养护上的应用，通过改变传统管理模式，为养护市场化留出发展空间。

（3）重视沟通协调，稳定职工队伍。改革中，要重视改革理念的宣传、解释和动员，使公路管养单位的干部职工理解、关心、支持并参与改革。