杨福军

（辽宁工程技术大学，辽宁 阜新 123000）

2013年11月12日，国务院印发《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》，规划根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《全国主体功能区规划》等编制，是指导全国各类资源型城市可持续发展和编制相关规划的重要依据。规划目标聚焦建立健全促进资源型城市可持续发展长效机制，明确了构建资源开发与经济社会发展、生态环境保护协调发展格局的战略指向。阜新市地处东北老工业基地，属于衰退型资源城市。长期以来，阜新市采用粗放型的矿产资源开发模式，缺乏矿产资源保护意识，轻视对环境和生态的保护，遗留了大量环境疾患，这已成为当地经济社会可持续发展的桎梏。本研究旨在探寻阜新市环境治理对策，以期对阜新市可持续发展及辽宁经济振兴有所裨益。

1 阜新市面临的主要环境问题

1.1 水资源短缺且污染状况严重

辽宁省人均水资源量不足1 000 m3，仅为全国人均占有量的1/3，属于重度缺水地区。省内水资源量与人口分布不均衡使得省内资源型城市人均水资源又远远低于全省人均量。在长期的矿业开采过程中，技术需求下的人为疏干排水及含水层自然疏干均导致阜新市地下水位下降，大量含有油污、煤粉、岩粉和其他污染物的矿井水及洗煤水排放，对城市的水资源造成严重的污染。

1.2 大气环境污染突出

2017年，辽宁省14个城市环境空气质量优、良天数比例分别为17.4%和58.4%。与2016年相比，2017年全省城市环境空气中PM2.5、PM10、SO2年均浓度和CO日均值第95百分位数浓度分别下降4.3%、2.5%、17.6%、10.0%，NO2年均浓度持平，O3日最大8h平均第90百分位数浓度上升1.3%[1]。辽宁省环境空气重点监测的可吸入颗粒物、SO2、NO2年均浓度虽然近几年下降明显，但整体污染形势仍然十分趋势。众多资源型城市空气污染指标普遍较高，这与资源型城市资源开采有直接的关系，加强资源型城市大气环境污染治理不容忽视。

1.3 土地资源破坏严重

阜新市矿产资源埋藏浅，适宜露天开采，有较多、较大露天矿区，盲目开采会直接破坏土地资源。煤炭资源的地下开采往往导致采矿后产生的矿坑无法利用、地表下陷，采矿排出的废石、废渣侵占大量土地，废水污染地表土地等问题。另外，早期矿产资源开发缺乏严密而具体的复垦计划和措施，目前土地资源破坏极为严重。

2 资源型城市环境治理的基本原则

2.1 可持续发展原则

可持续发展概念的提出是人类为了克服一系列环境、经济和社会问题，特别是全球性的环境污染和广泛的生态破坏，避免生态关系失衡而做出的理性选择。资源型城市环境治理涉及经济、社会等复杂问题，应该以可持续发展理念为指导，建立可持续发展法治体系、管理体系等，实现资源型城市环境的法治化治理与科学化管理，努力实现生态效益、经济效益和社会效益的统一，促进经济增长方式由粗放型向集约型转变，使经济发展与人口、资源、环境相协调[2]。

2.2 分类治理原则

国务院印发的《全国主体功能区规划》将我国国土空间按开发方式分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。优化开发、重点开发和限制开发区域原则上以县级行政区为基本单元；禁止开发区域以自然或法定边界为基本单元，分布在其他类型主体功能区域之中。《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》又将资源型城市按照资源开发的不同阶段划分为四大类：成长型城市、成熟型城市、衰退型城市、再生型城市。阜新市属于衰退型城市，从主体功能区的规划与资源型城市的分类来看，与其他类型的资源型城市面临的情况不尽相同，应结合实际情况选择适宜的环境治理方法，不可盲目照搬。

2.3 可行性原则

资源型城市环境治理问题是至今尚未完全破解的世界性难题，仍处于探索阶段，已有的经验无不表明资源型城市环境治理困难重重，而资金短缺无疑是其中的瓶颈问题。虽然学者已经就环境治理资金来源问题从理论上提出多种解决办法，但这些办法大多只从理论上有所突破，目前实践效果欠佳，人们仍需结合历史及现实情况逐步探索可行之道。

2.4 跨地区协调原则

资源型城市环境问题大多是中国早期自然资源的长期开发过程中遗留下来的，自然资源的国有化使得资源开发并非资源型城市单独受益。目前，资源型城市环境问题并非资源型城市单独面临的问题，行政区划的划分并不能阻断环境污染对区域生态环境的整体性影响，资源型城市环境治理的成功带来的不仅仅是自己头顶的一片蓝天，关乎着城市本身及周边辐射区域生态环境的改善。因此，资源型城市环境治理问题的解决离不开既往资源开发受益者的补偿，也不应缺少环境相关区域的参与。

2.5 全民参与原则

环境问题的产生最初在于人类对自然资源和生态环境的不合理利用和破坏，导致人们产生这种环境损害行为的根源是人们缺乏对环境的正确认识。近年来，虽然公民的环境保护意识有了一定提高，但仍有大量企业、个人在经济利益的驱使下肆意破坏环境，行政执法由于力量不足，尚无法实现有效监督与惩治，急需广大民众参与社会监督乃至公益诉讼。

3 阜新市环境治理的具体建议

3.1 系统制定环境保护地方立法规划、确定立法内容，完成环境保护地方法制建设顶层设计

建设生态文明是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革。实现这样的根本性变革，必须依靠制度和法治。我国生态环境保护中存在的一些突出问题，大都与体制不完善、机制不健全、法治不完备有关。《中华人民共和国环境保护法》明确指出：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”2015年3月15日，《立法法》修改，地方立法权扩至所有设区的市，立法权限即包含环境保护问题。2018年，阜新市就城市市容和环境卫生治理问题开展了《阜新市城市市容和环境卫生管理条例》立法工作，就条例草案广泛征求意见，但目前尚无系统的地方环境保护法律制度。

建议加快阜新市环境保护地方立法进程，逐步系统地将大气环境治理、水环境治理、土地环境治理、矿藏环境治理、自然遗迹与人文遗迹保护等立法纳入阜新市立法规划；将反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，以及环境损害赔偿制度在立法中予以明确规定；立法中应明确公民享有知情权、监督权、索赔权、议事权等环境权益，促进公民参与环境治理；启动阜新市环境保护地方立法前期工作，为全面开展阜新市环境保护地方立法工作做准备。地方立法需要在与上位法不相抵触的前提下结合本地实际情况加以开展。近年来，国家围绕环境问题着手构建环境标准体系，要求各地结合实际制定具体标准。这就要求人们在开展阜新市环境保护地方立法前做好以下前期准备工作：先行研析环境保护上位立法并跟踪国家环境标准体系内容，系统准确摸排阜新市环境现状、分析具体环境问题，为今后有针对性立法提供依据；市立法机关与辽宁工程技术大学共同建立地方环境保护立法研究中心（基地），作为专门研究机构，具体承担地方环境保护立法问题研究、立法预测、立法评估、立法项目调研、接受委托起草法案、提供立法咨询以及提出立法建议等任务，为地方环境保护立法工作提供强有力的智力支持。

3.2 加快矿山地质环境恢复治理

将矿山地质环境恢复治理作为环境治理的首要工作，积极加快大型矿坑重点治理工程，如阜新市海州煤矿区等地质灾害隐患的综合治理。对于仍在生产或今后新开矿山造成的生态环境破坏，按照“谁破坏，谁治理”的原则，由矿山企业对矿山地质环境进行恢复治理，考虑到资源产品的国家定价机制，矿山企业在无法将治理费用计入价格成本时，应积极争取区域生态补偿金，由产品使用方在产品价格外补偿，并可考虑引入环境责任保险[3]。对历史遗留或责任人已经灭失的地质结构复杂、危害严重、治理难度大的深部采空区等突出地质环境问题，可积极探索环境治理修复基金模式加以综合治理。基金来源可广泛接受社会公益性赠予，还可依据“谁受益、谁补偿”的资源开发补偿机制，向受益方积极争取区域生态补偿金。确定受益方时，一方面考虑以往多年资源型城市在国家经济发展宏观调控下对全国经济发展的支持，由国家中央财政向基金注入专项资金，另一方面根据预期治理效果评价结果，跨区域受益地区应参与治理资金的筹措，具体可以从当地税收中划拨部分资金。

3.3 合理引导城市产业可持续发展

制定科学合理的产业发展政策，引导资源型城市产业可持续发展。衰退型资源城市应积极发展无污染或少污染、可吸纳就业的替代产业，如建立与矿业相关的职业技术教育学校，以风电、核电等方式逐步替代产能低、污染大的火电产业，做大做强矿山、冶金等大型成套装备和工程机械等传统优势产业，培育发展化工装备、环保及综合利用装备制造产业，加快模具、关键零部件等配套产业发展[4]。利用矿区现有厂房和设施，大力发展纺织、服装、食品等劳动密集型产业。大力发展辽宁阜新海州露天矿国家矿山公园矿山工业旅游等特色服务业。

3.4 促进资源节约与综合利用

积极引导科研院所、大专院校加强资源节约与综合利用的科学研究，相关部门应筹措资金支持科研立项，研究推广先进的尾矿、煤矸石、粉煤灰和冶炼废渣等综合利用工艺技术。在资源开发的同时，以煤矸石、尾矿等产生量多、利用潜力大的矿山废弃物为重点，配套建设综合利用项目，努力做到边产生、边利用。支持城市建设资源综合利用示范工程（基地），并对研究成果投产使用给予政策、税收等优惠。

3.5 完善资源型城市环境治理过程中相关资金的计算办法

资源型城市环境治理需要注入大量的资金，诸多学者提出了很多理论上可行的资金解决办法，但都缺少具体可行的计算办法，如环境治理恢复保证金的具体数额如何确定、环境治理修复基金中的区域生态补偿金如何计算等。在陆续开展的环境治理过程中，人们应注意积累第一手数据，探索切实可行的计算办法。

3.6 确立主要领导负责制下的协作治理机制

经济发展指标作为地方领导政绩的考核要点，使得部分地方领导一味追求经济发展而忽视了环境治理甚至以环境污染换取经济发展。当前，环境治理势在必行，地方领导政绩考核必须坚持一票否决制，将环境保护作为关键指标。资源型城市资源开发中的环境污染问题十分复杂，各大矿企在行政管理上多不受制于地方政府，资源开发的任务及利润追求促使很多矿企忽视对地方环境的破坏。另外，地方往往从中获得大量税收，导致相关部门对矿区污染不够重视，问题只有得到共同上级部门重视方能予以协调解决。因此，应确定相应领导责任制，将环境治理问题作为其工作业绩一票否决因素，提高环境治理水平。

3.7 提高居民环境意识，加强社区环境治理

《阜新市城市市容和环境卫生管理条例》（征求意见稿）较为系统地规范了城市市容和环境卫生问题，但并未明确将社区环境治理纳入立法范畴。资源型城市居民普遍环境保护意识不强，生活中一些不经意的行为往往对原本就不容乐观的环境造成累加式破坏。例如，棚户区改造后，大量原居民仍然很难改变原有生活模式，楼外生火烧水、楼间圈地施肥种菜（涉及小区内春季烧荒）、废旧物品占用公共空间堆放等行为非常普遍；居民饲养的宠物随地便溺、部分小区焚烧生活垃圾等行为均对城市环境指标及社区居住环境造成破坏。

建议将社区环境治理纳入正在进行的城市市容和环境卫生治理立法范畴，赋予环境保护部门及综合执法部门以权力，对社区污染环境的行为予以治理；依托街道、社区开展工作，广泛吸纳大、中、小学生及低保户等作为志愿者成立环境保护社会团体，从加强社区环境保护管理入手，开展环境保护意识教育，检举环境违法行为，使公众在改善生活环境、加强自我约束的同时逐步关注重大环境事件、监督政府环境治理，参与环境公益诉讼。