张骜

摘要：行政事业单位内部控制的健全与完善对现代行政事业单位起着至关重要的作用，如今行政事业单位内部控制的情况暴露了许多弊端。本文主要对行政事业单位的内部控制存在的问题进行了研究，选取了大连的一家参公管理事业单位一大连市道路运输管理处，对大连市道路运输管理处内部控制的现状进行了分析，提出了大连市道路运输管理处内部控制中存在的一些问题，同时对照实际情况，提出了适合大连市道路运输管理处改进内部控制效果的对策，希望能够进一步推动大连市道路运输管理处内部控制的顺利开展，提高行政事业单位的管理水平。

关键词：行政事业单位；内部控制；风险评估

一、行政事业单位内部控制的特点和必要性

（一）行政事业单位内部控制的特点

早在2012年，财政部就出台了关于内部控制相关的文件一《行政事业单位内部控制规范》，在文件中对行政事业单位内部控制的概念提出了具体的定义：行政事业单位的内部控制是指通过制度的制定及实施，对单位的经济活动进行管理，防范风险，实现单位的控制目标。

行政事业单位内部控制的特点包括：1.全面性。行政事业单位内部控制不是对单一某个工作环节的控制，而是对单位业务的全面控制。2.重要性。行政事业单位内部控制有主要的关注点，重点在于单位经济活动中的重要风险点部分，对其进行重点关注。3.制衡性。为了减少舞弊的产生，在行政事业单位内部控制中，相互制约和监督是内部控制的重要特点。4.适应性。行政事业单位内部控制开展的前提是依照国家出台的相关政策和文件，并且需要跟随外部宏观环境的变化、单位业务变换的要求不断进行完善，根据单位实际情况进行修订内部制度，提高适应性。

（二）行政事业单位内部控制的必要性

行政事业单位开展内部控制，一是能够保证单位的经济活动严格遵照国家的法律法规及制度，不会产生违法违规的活动，能够提高行政事业单位在社会上的公信力，提高行政事业单位的社会形象；二是能够保证国有资产的安全完整，对单位的固定资产、无形资产及流动资产的控制能够减少资产的亏损现象发生；三是能够保证单位的财务信息的准确性和真实性，作为内部控制重要的组成部分，财务信息能够反映出来单位的管理情况；四是能够提高单位的责任履行和工作效率，完善有效的内部控制，能够促使行政事业单位更好的为社会服务；五是能够有效的防范腐败事件的发生，减少贪污、舞弊行为。

二、大连市道路运输管理处内部控制现状

（一）大连市道路运输管理处简介

大连市道路运输管理处属于处级参公事业单位，并且已经是法规部门授权的道路运输行政执法单位，主要的工作内容是对全市道路货运、机动车维修、运输服务业等行业进行全面的管理工作；认真执行政府对于相关道路运输的法律法规及相关政策，对道路运输中长期发展进行全面规划；制定与汽车维修和道路货运等方面的相关的制度要求及技术标准；审批和维护货运的业户开、歇、停业；督查运输产业市场秩序，依法对违章情况进行查处；认真完成上级交代的其他工作。

（二）大连市道路运输管理处内部控制实施情况

2017年，应大连市财政局的要求，大连市道路运输管理处实施了内部控制系统建设的系统性工作，主要分为三个方面：首先，制定相关的内部控制制度。大连市道路运输管理处对单位内部原有的制度规定从单位和业务两个层面进行了一个初步的了解，之后对具体的业务进行了内部控制制度的梳理，并对预算、收支、采购、资产、项目和合同等都进行了相关的整理，在整理的过程中，发现公司内部的运行制度还是存在很多的不合理和不完善的地方。在制定和完善制度时，采用了流程图的方式进行了全面准确的分析，更有助于发现问题的风险点，强化权力运行。其次，通过加强员工培训来提高员工内部控制意识。大连市道路运输管理处针对此次工作，在公司内部组建内部控制小组，提高员工的重视程度，通过宣传让员工先对此项制度有初步的了解，再通过系统的培训，使培训效果最大化。最后，以信息化为平台，提高内部控制实施效果，建立单位内部独有的文件处理系统，但是目前信息系统在日常使用中频率并不高。

三、大连市道路运输管理处内部控制存在的问题

（一）预算控制低效

国家实行部门预算管理改革以来，大连市道路运输管理处在预算管理控制水平上对比以往取得了很大的成效，有了稳步的提升。但对于总体要求而言，依旧处于劣势，无法满足预算管理要求。表1就是2017年大连市道路运输管理处的行政运行费用预算执行情况的对比表格。

通过表1可以看出，大连市道路运输管理处的预算编制与执行偏差较大。这一方面说明预算编制准确性低，另一方面说明执行时控制不够严格。在预算编制的环节，财务部门负责单位的预算编制，运用的是增量预算编制方法，按照上年度的预算执行情况作为基数，简单的进行了调整后形成的本年预算，预算部门编制不够具体细致。例如招待费和出国费为0.57万元，可以明显看出，2017年预算编制没有考虑当年实际情况，仅参考了上年度情况。在预算执行的环节，缺乏严格的监督措施，业务部门经常随意增加预算，从实际情况来看并没有严格按照预算的编制情况进行实施。如表1所示，2017年预算实际执行很多项目都超出了预算，例如办公费的预算执行达到了581.72%，很大程度超出了预算，说明在执行环节需要加强。最后，大连市道路运输管理处缺乏预算分析流程，只有预算编制和执行缺乏了对结果的分析，导致了出现问题不能及时发现，不利于日后的工作改进。

（二）固定资产管理无序

大连市道路运输管理处没有一套完善的固定资产管理制度，仅仅是依照上级单位出台的固定资产管理办法执行，无法严格约束单位内部固定资产的管理与使用。在岗位分工方面，职责与分工不明確，只是设定了办公室作为固定资产的实物管理部门，财务科作为价值管理部门，工作中的责任没有落实到具体个人。另外，在实物日常管理方面，缺乏定期盘点与清查。例如在2017年大连市财政局组织的一次固定资产清查活动工作中，大连市道路运输管理处首先对单位固定资产进行自查，有新购置的检测仪器在实物管理部门入台账，但是财务管理部门却没有入账，还发现实物部门登记的固定资产使用部门有很多都发生了变化，但是没有及时更新，导致清查十分困难。这说明固定资产日常管理和盘点做的不到位。

（三）内部控制风险评估不完善

大连市财政局于2017年对内部控制建设评估当中有一项内容是针对各个单位是否进行了定期的风险评估。然而，大连市道路运输管理处所显示却是完全没有进行过任何的风险评估和风险预警机制。由此可知，大连市道路运输管理处在风险评估和风险预警方面做得不够完善。究其根本是由于管理层意识薄弱，对此项工作没有足够的重视。风险意识薄弱，同时也给一些人可乘之机。例如，由于大连市道路运输管理处在日常工作中没有严格遵守内部控制制度中有关不相容职务分离的制度，使采购工作与验收工作由同一人负责，在2017年就因为此而发生了采购人因收受供应商好处而采购不合格产品的事情，这一行为严重影响了单位的利益。为了防患于未然，将损失利益最小化，应当在事情发生前及时控制，建立科学有效的风险管控机制。

（四）内部监督流于形式

现阶段，大连市道路运输管理处内部监督是由内部监督小组完成，内部监督小组是由主管财务部门的副处长作为组长，财务部门会计人员作为监督人员组成。可以看出，大连市道路运输管理处在人员设置上不合理，会计人员兼职内部监督检查工作，这就相当于是会计与监督都是同一人执行，并不能达到监督的效果。2017年大连市交通局在执行审计计划之前，曾下发文件要求交通局所属事业单位开展内部监督自查工作，大连市道路运输管理处按要求对单位进行自查，由于财务人员作为内部监督小组成员进行检查，检查没有明显效果。而在市交通局审计处进行审计时，发现了单位存在一些采购行为不规范、工会经费管理不规范等问题。可见，目前的内部监督流于形式，内部监督小组起不到真正的监督和监测作用，都是事后发现才去采取措施进行补救，等到违规违纪问题发生以后才去想解决的措施。

（五）信息沟通机制不完善

大连市道路运输管理处信息化网络平台受人、财力等方面的制约，无法全面、迅速的发展，同时在功能完善、信息量储备、沟通互动方面做得也不够全面。例如，单位的预算部门主要负责单位预算编制，但相关业务部门却没有积极参与部门预算管理，单位上下级、员工之间沟通做得也不够到位，各科室之间没有密切配合，导致预算编制与执行存在缺口问题。管理处对于内外部的信息沟通与交流还只是通过文件或简报的形式进行沟通与交流，事实上是可以选择一些现代方便快捷的方式来传播的，这样更能提高信息沟通的效率。只有沟通的效率提高，才更能保证信息系统的健康有序进行。

四、改进大连市道路运输管理处内部控制的对策

（一）加强预算控制管理

大连市道路运输管理处主要需要从三个方面加强管理，分别是预算编制、执行与分析。在预算编制上，要以当年的数据为支撑，各科室之间密切配合与沟通，可以采用参与式预算，即让各相关科室的相关人员都参与其中，每个人都有发言权，形成更加完善的预算管理体系。在预算分析上，对预算要进行定期的分析，时间依据单位而定，可以每个季度或者每个月进行一次，以便及时发现并解决问题。在预算执行上，按照财政部门出台的相关政策认真实施，严格控制资金管理，加大控制力度，更好的提高预算执行能力。执行过程中，随时进行监督与检查，完善动态监测机制，更好的提高财政资金效率。

（二）改进固定资产管理效果

大连市道路运输管理处应当通过建立固定资产管理制度和严格的监督检查制度来改进管理效果。首先，要完善固定资产管理相关的制度。根据大连市财政局资产管理文件、市交通局资产管理办法结合大连市道路运输管理处实际情况，出台内部的固定资产管理办法，进行规范。特别是要对资产的购入情况、日常使用和处置的程序进行详细的规范，并且在以后工作中要对出台的内部固定资产管理制度施行情况都要进行有效的监督。其次，要明确岗位分工和职责，明确固定资产管理部门和使用部门的职能和权限，并且建立统一的要求，对单位的固定资产实施分级管理，责任到具体个人，各负其责。最后，要加强日常的盘点与抽查，确保每一项资产的不被随意挪用，防止随意处置。把资产盘点和清查作为一项重要的日常工作，实施常态化管理，确保账面与价值张相符。并且将每次盘点与抽查的结果进行公布，对于违反规定的情况要及时通报。实现大连市道路运输管理处正规化管理。

（三）建立健全内部控制风险评估机制

1.设置风险评估工作小组

成立风险评估工作小组，归属于内控部门，由大连市道路运输管理处主要领导担任组长，各科室负责人及外聘专家组成小组成员，共同负责对风险进行识别，评估。风险评估小组，需要针对大连市道路运输管理处日常的经济活动存在的风险作出全面的评估。评估过程需要系统、客观，对于评估的风险并给出相应的应对措施。具体的职责是需要制定单位年度的风险评估计划，要明确当年的评估任务，在开展评估的过程中，要积极协调各个科室的负责人对相关业务实施风险识别和具体评估，对于经济活动要重点关注，定期进行监督，评估结果要形成书面报告提高领导办公室。

2.建立完善的内部控制风险识别和预普机制

风险评估工作小组可以针对单位的预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、项目管理、合同管理每年进行一次风险评估工作，如有必要可一年多次。进行识别风险时，应当事前对风险问题进行相应的分析，并针对问题提出解决方案。可以采用风险清单法、文件审查法、实地检查法、流程图法、财务报表分析法及小组讨论等方式进行。风险程度分为五个档位，分别为较低、低、中、高、较高，根据具体的评估结果进行合理的区分，最终将分类的评估结果采取相应的对策，争取让风险降到最低。风险评估小组在事中要及时跟进检查过程，全方面、多角度的分析、监控，对于潜在的风险一个也不放过，采取合理的应对措施和控制措施对风险进行防范。事后要做好总结工作，针对出现的新、老风险进行全面分析，效果顯著的继续保持，效果较差的要进行及时的调整，强化预警机制。

（四）完善内部监督体系

内部监督体系的主要工作是对内部控制工作运行进行一个再控制、再监督，协调管理层进行督查工作，能有效提高内部控制的效率及工作品质。大连市道路运输管理处可通过以下方式完善内部监督管理：第一，建立健全内部审计机构。摒弃现有的财务部门人员兼职内部监督小组成员的做法，内部审计机构要设立独立于财务部门以外的机构，做到财务审计是不同的人员进行。可以聘用专业人员完成，或者从其他部门抽调人员形成成员，并配备有内部审计从业资格证人员进行审计工作，切实做好相关工作。第二，健全和完善内部监督制度。按照制度规范对本单位的工作进行随时检验与抽查，在日常工作中看是否存在舞弊等风险情况，一旦有问题及时提出相关意见并做好纠正。

（五）健全信息沟通机制

1.整合搭建网络办公和信息资源共享平台

大连市道路运输管理处应当加强对信息资源共享平台的建设工作，适当投入资金进行相应的完善，借助互联网软件设备，对车辆的信息采集系统、代码管理系统等进行综合管理，提高工作效率，实现一次输入，各部门共享。

2.建立健全有效的反馈和沟通系统

为提高沟通效率，实现消息传递的准确与迅速，大连市道路运输管理处应当建立网络办公平台，管理层传达的信息可以及时、有效、精准的传递每一个员工，防止发生曲解。传递信息的方式更是多种多样，充分利用现代的发展成果，例如办公室内部通知、微信建群、公众号平台等多种办法，使各级人员得到有效的沟通，加强同事间的了解，构建和谐的工作环境，使各部门之间更有效的配合。在与社会各界人士沟通上，大连市道路运输管理处应当以电子政务网站为载体，利用好网络平台与社会公众之间进行合理有效的沟通，并制定《大连市道路运输管理处信息工作管理办法》，形成每年一次的信息公开年度报告。