国家与社会：再论社会资本<br/>——以汕头创建全国文明城市为例

国家与社会：再论社会资本
——以汕头创建全国文明城市为例

2018-01-31谭康林

汕头大学学报（人文社会科学版） 2018年2期

谭康林，陈宇

（1.汕头大学法学院，广东汕头 515063；2.汕头市总工会，广东汕头 515011）

国家与社会的相互关系历来是学者争论的焦点。随着社会资本理论的出现及蓬勃发展，社会主体性的讨论似乎存在着非此即彼的倾向。中国长期存在的强国家、弱社会的状况，为社会资本理论的传播提供了良好的环境。围绕着社会治理的兴盛，以及由国家倡导的创建全国文明城市活动，结合理论与实践，在当下，国家和社会之间关系的探讨仍有扩展的空间。本文以社会资本理论为框架，通过汕头市创建全国文明城市的实践，进一步探寻国家与社会在培育社会资本过程中的相互关系。

2016年5月17日，汕头市召开“创建全国文明城市、强化城市管理工作”会议，强力推进创文工作，作为重点突破口的城市环境和交通秩序得到了明显提升，成效显著，特别是一批多年占道经营的违章建筑和集贸市场被彻底拆除，习以为常的乱摆摊、脏乱差现象被有效遏制，“城乡面貌迅速得到改观，文明创建取得明显成效，实现了信心回归、潮商回归、形象回归、特区精神和特区效率回归，得到省委、省政府以及社会各界和海内外潮人的高度肯定和广泛好评。”[1]

创建国家文明城市是一个系统化工程，城市环境、交通秩序作为最直观的评价指标，可以通过运动式、集中化的工作方式实现立竿见影的成效，但如何使成果固化，实现治理的长效化、制度化，从政治、经济、社会及文化各个层面提升一个城市的文明水准却需要进行更为深刻的实践探索和理论推演。

一、社会资本视角下的创文指标体系

全国文明城市是我国反映城市整体文明水平的综合性荣誉称号，是当前国内城市综合类评比中的最高荣誉，也是最具含金量的城市品牌。这个称号是城市物质文明、精神文明、政治文明建设的集中体现，也是市民文明素质和社会文明程度的标志。根据中央文明办测评体系的定义，全国文明城市是经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设协调发展，特别是精神文明建设成效明显，市民文明素养和社会文明程度都有较高水准的城市。

全国文明城市主要依据《全国文明城市测评体系》和《全国未成年人思想道德建设工作测评体系》，进行测评选优。2015年中央文明办对测评体系进行优化，测评体系围绕理想信念教育、社会主义核心价值观建设、培育文明道德风尚、政务、法治、市场、人文、社会文化、市民生活、社会稳定、生态环境建设以及长效常态的创建工作机制设置了12大测评项目，同时还罗列10个领域、30个项目的负面清单。修改后的创文评价体系，更突出城市的综合实力，也更重视创文工作的长效机制。

2015年的指标体系涵盖面极为广泛，既涉及政府管理的方方面面，也包括市民日常生活的点滴小事。文明作为对人类社会发展程度最为概括性的总结，它宏观上体现了一个国家、一个地区、一个城市政治、经济、文化、社会各方面的综合实力；微观上则表现为该机体内对普通人生老病死、衣食住行各项需求的满足程度。所以，具体到一座城市的文明程度，可以通过对政治、经济、社会、文化各项制度的绩效水平进行考察。

关于制度绩效的研究，历来为理论界所重视，美国著名学者帕特南的代表作《使民主运转起来——现代意大利的公民传统》，通过20多年历时性的近距离系统性研究发生于上个世纪70年代的意大利制度变革实验，对南部和北部不同地区制度绩效水平的测量以及影响绩效水平因素的深入分析，得出社会资本是决定一个地区制度绩效的关键因素的著名结论。

社会资本理论产生于20世纪70年代，并在90年代逐渐成为国际学术界的热点理论。社会资本理论嫁接了经济学上的资本概念，从跨学科的角度，审视影响个人和组织发展、国家和社会建构的诸多非物质性、非制度性因素。从最广义的层面来看，社会资本因具有稀缺性，它的存在与否、存量的多寡，成为能否降低主体的行动成本、促进目标实现的关键因素。正是具有广泛的解释力，社会资本理论在社会学、经济学、政治学等不同学科得到了广泛的应用。学者们也从不同的角度诠释对社会资本的理解。社会学学者更多地从个体的角度解释社会资本的功能，认为社会资本的存在与否决定了人们是否可能实现某些既定目标。[2]经济学则把社会资本纳入其总体的解释框架，视之为与物质资本、人力资本同等重要的影响经济发展的因素。政治学成为近年来社会资本研究的重镇，认为社会资本是社会组织的特征，能够促进合作行为以提高社会效率[3]199。虽然不同学科对于社会资本理论的旨趣不同，但大都认可了社会资本最基本的表现形式为：信任、规范、网络及参与。社会资本理论最大的意义就是将非物质的价值判断纳入了分析框架，将非制度性、非物质性和非政治性的因素也视之为资本，论证了它们在个人、社会和国家发展和进步中的重要性，“使决策者把注意力集中在解决社会问题成本更低的非经济方法上”。[4]

英文的文明（Civilization）一词源于拉丁文“Civilis”，有“城市化”和“公民化”的含义，表达人们和谐共处的生活状态，以及达成这一状态的过程。文明不仅与城市息息相关，也和生活于其中的市民的生活状态、组织程度有莫大的关联，所以讨论文明离不开对社会以及社会资本的关注。把目光重新聚焦于全国文明城市测评体系，我们会发现与经济发展直接相关的是人均GDP水平、单位GDP能耗、城镇居民人均可支配收入三个指标，只占到全部90项考核指标的3%左右。可以说，过去那种以GDP论英雄的粗放型发展模式已经发生了改变，全国文明城市的评选，其对城市竞争力的导向充分体现了对“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念内涵的运用，更加注重对一个城市非经济因素的考察。而这种导向也契合了学者关于社会资本对于一个地区制度绩效具有关键影响力的理论探索。

汕头作为我国第一批成立的经济特区，曾经有过辉煌，但在关键发展阶段频频错失发展机遇。特别是上世纪末、本世纪初出现的诚信危机，[5]使得经济、政治、文化和社会等各方面呈现落后的状况，“特区不特”成为汕头人心中挥之不去的苦闷。新一届汕头领导班子履职之初就将工作重点定位在创建全国文明城市、实现汕头振兴发展这一战略目标上，而不是一味地强调经济增长。创建全国文明城市，就是要全面提升汕头经济、政治、社会、文化、精神各方面的水平。所以，培育、投资和扩张网络、信任、规范、参与等形式的社会资本，是提升汕头制度绩效的有力支撑。

二、社会资本与社会关系

汕头是一个重人情的熟人社会，不同的人通过血缘、亲缘、业缘等关系编制各自的关系网络，并倚靠这种网络经营自己的人生。这也就是汕头人所熟悉的“关系”，所谓“有关系、好办事”，几乎成为日常工作、生活和交往中的行为方式。社会关系与社会资本有着许多相似之处，例如同样是一种人际网络关系、也存在着互惠的原则、也正是基于信任才好办事，而“常来常往”“多走动”正是积极参与社会关系的日常词汇表达。这是否可以说汕头也有着丰沛的社会资本呢？

有识之士对汕头发展踌躇不前有许多中肯的分析，可谓仁智互见，但其中有一条被共同强调的就是汕头人“重关系、轻规则”的行事方式。汕头新一届的领导对此也有深刻的认识和批评，市委书记陈良贤将汕头城市管理乱象产生的根源归结为三个原因：“一是汕头当地重人情、轻规矩，以人情代替规矩；二是部分管理者不作为、乱作为，导致执法不严格、责任不履行、公德不彰显；三是许多人认为法不责众，大部分行人以及摩托车驾驶员无视道路交通法规。”[6]可以说，正是唯社会关系办事的社会氛围阻碍了汕头的发展。

社会资本与社会关系之间有很强的关联性。从分类上，社会资本可以分为集体社会资本与个人社会资本、连接性社会资本与黏合性社会资本。我们通常理解的人际关系（社会关系）是广义社会资本的范畴，属于个人社会资本和黏合性社会资本。集体社会资本更多的是在政治学上使用，是指一个组织、一个地区或者一个国家“所具有的追求团体目标、实现集体合作的组织资源，包括组织网络、关系和文化等内容”[7]110。个人社会资本一般运用于社会学上，是指个人拥有的被用来实现个人目标的资源。连接性、集体性的社会资本①本文如不加注明，社会资本都是指集体的社会资本。呈现开放的状态，可以产生更加广泛的互惠；而黏合性、个体性的社会资本则是封闭性的，使人局限于小圈子，具有排外性，对社会发展的负效应明显。我们所谓“关系论”就是这种基于血缘、亲缘、业缘等关系产生的个体的、黏合性的社会资本，形成个体间的“圈子文化”，为“拉关系、走后门”一类投机行为提供了生长的土壤。个体的黏合性社会资本消解了制度、规则的权威，造成腐败横生、以及对公共事务的普遍淡漠。这正是汕头长期以来监管不力、不守规则、乱摆摊、乱搭乱建、交通秩序混乱背后所折射的“公地危机”的重要原因。

现代性的社会资本因为蕴藏着丰富的网络、信任、规范、参与的内涵，增进集体中个人间的团结与合作，减少搭便车的现象，有效地降低了社会主体的交易成本，明显提高市场效率；同时，在社会资本存量充沛的环境中，个体更趋向于信任，进而产生更为频繁的合作，这种充满合作与宽容精神的社会也有利于公共权力机构对于国家和社会的治理，并显著提升制度绩效水平。

当然，我们并不能完全否认个体性、黏合性社会资本存在的积极成分，他本身就是人类社会交往的基本表现形式。但一个社会的文明不是个体的飞黄腾达，而是整体性的可持续发展，所以，创建全国文明城市，扬弃黏合性的社会资本的同时，需要培育集体的、现代的、开放性的现代性社会资本，以促进社会集体的昌明。

三、政府，增量现代社会资本的破局者

帕特南在论述意大利南北方因社会资本的差异造成形成制度绩效的落差时指出，基于路径依赖，不同存量的社会资本会导致两种社会的均衡，“良性循环会产生社会均衡，形成高水准的合作、信任、互惠、公民参与和集体福利”；“与此相反，缺乏这些品质的非公民精神共同体，也是自我增强的。在恶性循环的令人窒息的有害环境里，背叛、猜疑、逃避、利用、孤立、混乱和停滞，在互相强化着。”[3]288

两种均衡的论断引起了学者的广泛讨论，社会资本以及社会发展的良性循环与恶性循环并不是某个社会历来就存在并永不改变的封闭性发展趋势，特别是关于如何改变背叛、猜疑、逃避、混乱的社会均衡，引入现代性社会资本的良性活水，成为理论界的研究焦点。

恶性循环由谁打破、如何打破？部分学者认为社会、市场和国家是社会科学研究的三个理论维度，以社会作为研究主体的理论范畴本来就是对于市场、国家主导理论的一种矫正，社会资本的培育和投资必须来自社会的内生动力，才有真正良性的社会资本的积聚和扩展，依赖国家的主导会降低社会的自主性，也不利于社会资本的培育。

社会发展自有其逻辑，各个国家、各个地区社会资本的增长模式需要考察其具体情况与历史发展背景。具体到中国，再具体到汕头这座城市，扭转社会资本恶性循环的破局者只能是公权力机关。从现实逻辑来说，强国家、弱社会的传统并没有发生明显改变。党的十八大报告中提到要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制。党的十八届三中全会进一步完善了这一提法，提出推进党委领导、政府主导、社会参与、法治保障的政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的社会治理体制创新。十八届三中全会第一次提出了社会治理的理念，政府在社会治理中的作用也从负责转变为主导，但是党委与政府在社会建设中的作用始终处于领导和主导的地位，社会资本恶性循环的破局者同样也只能由其担当。

从理论逻辑上看，集体社会资本属于经济学视阈中的公共物品，其供给主要是依靠政府来实现。经济学根据物品的竞争性及排他性程度，将其分为私人物品、准公共物品、公共物品。竞争性是指如果一个人消费了某种物品就会减少别人对该物品的消费。排他性是指只有支付对价才能消费物品。私人物品由于完全竞争性和排他性，因此市场通过价值机制调节供求关系，以实现资源的有效配置，我们日常生活中可以通过支付对价而获取的物品基本上都属于私人物品。纯公共物品是对所有社会成员供给同等数量的物品，不具有竞争性和排他性，比如国防、公共治安等。而准公共物品的竞争性和排他性则处于前两者之间，例如义务教育、公路等。经济学上关于私人物品和公共物品的区分主要是为了确定不同物品的供给方式，私人物品主要通过市场的方式进行供给，而公共物品因为其缺乏价格机制，市场供给失灵，无法通过私人部门有效进行供给，故更多地依赖政府向整个社会提供。

社会资本根据不同类型分为不同的性质，个人社会资本为私人所拥有，具有排他性所以属于私人物品；集体社会资本为“一个国家、一个地区、一个社区或在一个组织普遍具有的组织规范与和睦相处、合作信任的社会关系，社会资本作为一种组织资源，就成为一种公共物品，它不是从中获益的那些人的私人财产。”[7]99集体社会资本就如同清洁的空气、安全的食品，缺乏通过有效的价格机制实现资源的充分配置，存在投资不足的问题，特别是当一个地区处于帕特南所描述的恶性循环的境地，网络、信任、规范、参与等集体社会资本存量严重匮乏、供给不足时，市场或者社会都无法扭转这种局面、打破均衡，只能通过政府持续而有力的手段来维持投资与供给。

从社会资本的逻辑自洽来看，其第一推动力也有赖于公权力机关。信任不仅是社会资本的组成部分或表现形式，还是其发生的前提条件。“社会资本是由社会或者社会的一部分中的普遍信任中产生的一种力量。”[8]规范、网络、参与等其他社会资本的具体形式，也需要信任作为源泉，促进团体中个体信服规范、形成互惠网络，促进积极参与。在现代社会中，信任包括了个体间的诚信，也包括了公众对公权力机关的信任，即政府的公信力。从两者的关系来看，政府的公信力是社会普遍信任的基础，在缺乏公信力的社会中，公众对于法律、规章等正式的规范必然缺乏信任，传递到个体间就形成了社会的普遍猜疑。陌生人间的不信任，使得社会网络与社会参与难以实现。“如果说信任是一种赌博，那么，政府就是这场赌博最大也是最后的担保人。”[7]160政府公信力最大的建设者和破坏者都是其自身。政府对公信力的呵护和建设，对于促进社会普遍的信任有很强的示范意义和叠加效应，进而也能推动规范、参与其他社会资本形式的培育和发展。

汕头创文工作力度最大的就是取缔乱摆摊、拆除违章建筑。一开始民众对于行动的可持续性仍半信半疑，但当强力拆除多处占据路道数十年之久的集贸市场，且并没有如以往一阵风整治之后又死灰复燃，政府的公信力也就随之树立与增强。互动与信任是相辅相成的，持续不断的互动是信任发生的条件，而信任则进一步增加社会主体间互动。汕头市本届领导极为重视创文工作中与民众的互动，市委书记、市长多次联名发表公开信，阐释和倡导了创文工作的理念，得到了民众的积极回应。这种互动促进了民众对创文工作的参与，自觉的创文志愿行动不断增多。

规范是社会主体之间为了实现共同的目标而达成的正式或者非正式的契约。规范的功能在于使主体对他人的行为有更为清晰的预期，避免“囚徒困境”带来的零和博弈，限制个体的投机行为，从而增进个体间的合作。汕头这座城市对规范缺乏敬畏与服从，直接制约了人际间的信任。治理交通秩序是汕头创文工作的两大突破口之一，交通秩序是社会主体日常行为中最直观的规范，形成良好的交通秩序是形成规范意识最为直接最为有效的切入点。汕头管理者在治理交通秩序时，对于公职人员的违章违法行为铁面执法，有利于在全社会中形成示范作用，同时也增进了规范与执法的公信力。

汕头市委、市政府在创建全国文明城市过程中的决策和作为对推动这座城市集体性社会资本的增长发挥了积极的效应，体现了破局者的作用，打破了原来僵持的局面。

四、网络，社会资本的制造场

社会资本与其他性质的资本一样具有自我扩张的冲动，能够形成不断累加的良性循环。“社会资本的存量，如信任、规范和网络，往往具有自我增强性和可积累性。”[3]208原来闭合的循环已经打破，如何进一步培育和投资汕头现代性社会资本，实现创建全国文明城市与社会资本的相互促进和良性循环，则是管理者应该深思的问题。

国家与社会的理论分野，着眼于各自相对独立的发展规律。“社会资本，最基本、最简单的含义就是社会的资本，体现了在社会-国家的二元架构中，社会的主体性作用。”[9]社会资本理论最重要的价值在于论证了非制度、非物质因素对经济社会发展的重要意义，降低了对国家与市场的依赖，重申了社会自身的发展逻辑。社会资本必然是与社会的自身发展相伴相生，没有一个独立、成熟、发展的社会，也同样没有充裕的社会资本。“社会”这个词汇包含了网络的内涵，体现了人与人之间的充分交往以及有机的互动与依存。如果说信任既是社会资本的形式也是其存在的前提，那么网络就是社会资本的基本形式与来源。社会网络是镶嵌于社会结构之中的人与人、组织与组织以及个人与组织之间构成的复杂网络，其基本表现形式是社区与社会组织。

回到汕头的情境，背叛、猜疑、逃避、混乱的社会均衡被有形之手打破后，公权机关应该充分尊重社会的自主性，及时转换思路，推动良性社会资本的发展，以期实现信任、合作、互惠、参与的社会均衡。政府越俎代庖的行政性指令难以真正促使社会内生的信任、合作、参与得到广泛成长，而且还会过分地侵蚀社会的独立性。党委领导、政府主导、社会参与的社会建设框架，也要求政府不可太深介入到具体的社会事务中去，而是应该通过政策引导、放松管制、法律保障的方式培育社会网络，引导社会各方面力量参与到社会资本的投资中去。

创建全国文明城市的指标体系也充分体现了对发挥社会主体性的要求，实现公众和社会组织的广泛参与。在具体的二级测评指标中包括了志愿服务制度化、现代公共文化服务体系建设、社区生活环境、群众广泛参与等内容，这些指标重点关注参评城市的社会组织网络和市民的参与程度。创建全国文明城市是个系统化工程，不是党委政府的一头热，社会、社会组织、市民不是创文的客体，而是共同的参与者，这是城市文明的应有之意。结合社会资本理论，笔者认为下一阶段汕头市创文工作的重点在于充分发挥社区、社会组织的网络作用，增量信任、规范、合作、参与等社会资本。

（一）充分利用社区重建的契机培育社会资本

在汕头创文过程中，力度最大、成效最明显的工作是拆除违建，拓展道路，改造或新建农贸市场、公园、广场，这些行动涉及千家万户的衣食住行，在很大程度上发挥了重建社区的作用。社区是人们按照地域开展社会生活的实质空间，这个空间内居民之间形成稳定的共同体，社区实现社会生活、社会参与、社会控制和社会互助的功能，能够在一定程度上克服集体行动的困境，是信任和互惠合作的酿造场。随着城市的发展，在原有居委会制度与城市住宅小区化相互演进的影响下，社区已经成为中国主要的基层组织形式，是市民自治与政府管制的最低节点。

“社区有时能做到政府和市场不能做到的事情，因为社区成员拥有关于其他成员行为、能力和需求的重要信息，这些信息支持社区行为规范，并充分利用有效的、不会被通常的道德风险和逆向选择问题所困扰的保险安排。”[7]157通过社区共同体内的居民日常频繁的接触和互动，使得个体的相关信息（特点、近期行为、可能行为等）在一定范围内共享，相对稳定的信息构成个体间相对有效的预期，这有利于信任的发展，也有利于形成非制度性的行为规范。相对紧密的人际关系，通过有形或者无形（名誉、尊敬等）的惩罚和奖赏机制，有效地遏制了人们违背信任和规范的行为，可以克服搭便车的问题，从而进一步正面激励信任与规范的生成，也能够塑造更为稳定的预期，为共同的长远利益而加强互动与合作。所以，社区是信任、规范、合作的酿造场。利用好社区这个平台，能够实现对社会资本的有效投资，推动全国文明城市的创建工作。

基层社区在汕头市第一阶段的创文工作中也发挥了重要的作用，但工作更多的集中在违建拆迁和环境整治方面，在一定程度上仍然是上级区县、街道政府职能的一种延伸。当创文进入第二个阶段，社区要更好地发挥自治功能、服务功能以及引导功能，一方面要结合创文指标体系中建设基层文化设施的要求，筹措资金、结合实际，面向社区居民需求，更多地建设社区综合文化服务中心和文体活动场所，为居民广泛开展日常文体交往活动、融洽社区关系，提供场所和平台；另一方面要吸引更多的居民参与社区的管理和服务，总结和整理社区居民业已形成的公序良俗，制定社区居民公约，倡导邻里和睦、守望相助，通过塑造基层单位的文明来支持整个城市的文明建设。

（二）发挥社会组织的作用增量社会资本

创建全国文明城市指标体系对志愿服务制度化进行了较为详细的规定，其中包括了制度化建设和志愿服务活动两个测评内容，在创建城市中弘扬志愿精神，普遍建立志愿社会组织，广泛开展志愿服务成为各地创文工作一个重要组成部分。志愿社会组织是社会资本生长的温床，充分体现了参与、互惠的社会资本内涵。同时，“志愿组织最主要的意义也许不在于提供公共产品本身，而在于营造成员共同维护的社会资本，从而以分散化和多元化的方式形成对公共产品供应大有作用的公民规范和职业伦理。”[7]154

志愿社会组织是社会组织的一个部分，社会组织作为人们社会交往的主要载体，社会资本是其特征之一，正如帕特南所分析的，在志愿组织之外，合唱团、足球队、扶轮社甚至是鸟类观察俱乐部等各种类型的社会组织，通过加强横向的人际交往和情感沟通，对社会资本的增长都具有正面的促进作用。汕头社会组织发展水平相对较高，2012年4月15日，以政府规章形式颁布的《汕头经济特区社会组织登记管理办法》，对公益、慈善、服务类社会组织的登记管理进行了改革创新，开创了全国地级市出台社会组织地方法规的先河，为社会组织发展创造了良好的政策和制度环境。[10]截至2017年2月底，全市共有社会组织4 336个，社会组织万人数达8.03个，[11]远远超过民政部“十三五”规划的每万人社会组织数达到6.5个的指标，[12]这为发挥社会组织培育社会资本、开展创文工作提供了有力的保障。新一阶段的创文工作不仅仅要重视志愿社会组织的作用，还要更好地发挥其他社会组织在加强参与、凝聚共识中的积极作用，加大政府购买社会服务的力度，以社会组织项目化、专业化、常态化的社会服务方式，让更多的市民通过社会组织的平台参与到创文的活动中来。

（三）重视群团组织在社会资本形成中的枢纽作用

各级工会、青年团、妇联、残联、科协等属于群众团体，地位远高于一般的社会组织。从当前国家-社会的关系来看，群团组织处于社会网络的枢纽位置，是联系公权力机关与社会组织及相应社会群体的交汇点，从政治上的表述是党委、政府联系不同人群的桥梁纽带。群团组织具备从上到下完整的组织网络，较强的动员能力和丰富的各类资源，是政策上传下达的重要途径。但群团组织群众性不强，存在着机关化的倾向，这也拉大了与其他社会组织及群众的距离，更主要的问题是整合和代表利益诉求的功能难以强化。近年来，群团工作改革的重点之一就是增强群众性，贴近基层群众，提升动员能力与引领水平。在培育社会资本，开展创文活动中要重视发挥群团组织的枢纽作用，一方面群团组织的群众性决定了它们与基层组织和联系的社会群体更为靠近，有天然的亲和力，有利于职业或者行业共同体的形成；另一方面，群团组织具有丰富的资源，有着整合联系社会群体诉求与呼声的渠道和能力，可以为社会资本的形成提供资源支持。以工会组织为例，根据我国法律25人以上的企业可以建立工会组织，同时还可以根据不同地区和不同行业的情况，成立区域性或者行业性的工会联合会，这些工会组织可以通过开展广泛的活动更加紧密地联系本单位、本行业或者本区域内的劳动者，增强群体内的参与度与互惠水平。同时，工会组织与其他社会组织相比有更多的物质资源、政治资源和诉求表达渠道，可以与其他社会组织形成资源互补、信息共享，从而不断提升社会组织的能力和水平，进而全面增量社会资本。

“对一个社会或国家来说，它的成员组织化程度越高，成员之间的网络联系越是密切，彼此的信任程度越高，社会资本的存量也越大。”[7]124通过面对面的有组织的参与活动，让公民形成密集的网络关系，产生共享的知识和价值，可以滋养和促成合作与信任的观念。汕头市在开展创文活动中，要善于利用网络的作用，从社区到社会组织，再到群团组织，通过持续频繁的参与和交往，扩张人与人之间的信任半径，提升社会资本的增量水平，为创建全国文明城市提供有力的社会支撑。

“明智的政策能够鼓励社会资本的形成，而且社会资本也会提高政府行为的效力。”[13]汕头的创文工作，通过党委政府有形之手打破了类似帕特南所描述的社会资本匮乏的恶性循环，汕头社会、经济呈现出明显而可喜的变化，信任、规范、参与等集体社会资本破土而出。如何抓住这个契机，把争创全国文明城市工作与培育良性社会资本有机的结合起来，实现社会的良性循环，发挥社会网络的作用是一条重要捷径。网络是社会资本的表现形式，同时，也是信任、规范、参与和互惠的酿造场。发挥社会网络的作用就必须尊重社会的主体性，政府在社会事务中大包大揽的做法难以培育出有效治理的社会，政府在更多的社会领域逐渐退出，同时培育更多治理良好的社会组织是当务之急。当然，社会资本不是有效的公共政策的替代品，而是政策成功的必要前提，在很大程度上两者是相辅相成、互相促进的。更进一步，社会资本对于市场也有明显的效用，诚信、守规能够大幅度降低市场交易的成本、提高营商环境。所以，一个城市的全面振兴离不开社会资本的良性运转。

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