2017年7月15日召开的第五次全国金融工作会议达成了一项重要成果——设立国务院金融稳定发展委员会，即正在被大家热议的“金稳会”。金稳会的成立或许是中国金融监管发展史上具有里程碑意义的重大事件，因为它标志着从20世纪90年代初开始建立的中国分业监管体制正在朝新的方向转变。

一、金稳会是做什么的

国务院金融稳定发展委员会究竟是个什么样的机构？目前虽有零星消息，尚未有正式的文件披露，还罩着一层神秘面纱。但普遍认为金稳会的主要职能是统筹金融改革发展和监管，统筹协调货币政策和财政政策、产业政策等，增强监管协调的权威性和有效性。具体来看，金稳会的主要职能包括：坚持协同防范，统筹协调，健全风险监测预警和早期干预机制，补齐监管短板，健全监管制度，改进监管方法，进行监管问责，深化金融业改革开放，稳妥解决体制性、机制性问题。

大部分专家和行业资深人士都认同金稳会为国家治理框架的重要组成部门而非部际协调机制的简单升级品。未来，其将在深化金融改革和促进金融行业健康发展等重要领域发挥关键作用。

二、金稳会设立的背景

（一）防风险的要求

从第五次全国金融工作会议召开的背景视角分析，这次金融工作会议最核心的内容和最紧迫的任务是防控金融风险，特别是防控系统性金融风险。2013年以来，中国银行间市场、外汇市场、股票市场、债券市场以及互金市场等市场风险事件此起彼伏，尤其是汇率贬值、资本外流和资本市场动荡之间的联动带来了系统性风险苗头，引发金融市场风险程度持续上升。去年底中央经济工作会议明确指出要警惕并注重防控八个方面的风险。而今年以来相关市场的风险事件依然时有发生。因此，未来一个时期防控金融风险必然是金融工作的首要而紧迫的任务，这也是金稳会诞生的主要背景。

（二）完善金融监管的要求

近年来，中国金融市场风险事件发生频率上升、冲击力度加大和联动效应趋强，绝非偶然。世界经济增长缓慢和国际货币政策转变、中国经济转型和结构调整时期增长持续存在下行压力、长期以来中国宏观政策问题的积累等都是金融风险压力加大的原因。但中国金融监管体制存在缺陷与不足，应该是最重要的原因之一。

当下中国金融监管体制存在五方面的问题。一是在分业监管体制下，监管部门通常奉行“谁家孩子谁抱走”的原则，监管“割据”状态持续有所强化，监管盲区阶段性呈现。近年来互联网金融风险即是明显的案例。二是在资产管理业务快速发展和日益融合的背景下，分割状态较为明显的多头监管容易引发监管套利，导致风险隐匿、转移和放大。三是分业监管体制下的监管部门通常具有较为明显的“地盘意识”，实施监管时往往容易各自为政，导致跨部门协调困难重重。四是监管部门集监管与行业发展职能于一身，客观上形成了监管不足的土壤，导致“刚性兑付”和“小也不能倒”的现象持续存在。五是负责宏观审慎政策和货币政策的货币当局游离于金融监管之外，不利于系统性金融风险的防范。

但“一行三会”分业监管的格局在短期内不容易改变。每个机构的工作都是有一部正式的法律作为依据的，法律不改的话，即便把现有的机构打散重组，不见得能够真正地改善监管效果。

那么，如何在保持现有监管格局下克服一行三会分业体制存在的监管盲区问题、不足问题和协调困难问题呢？不同的学者和专家提出了许多方案，比如有的官员推崇“超级央行制”，货币政策、金融稳定、行为监管都在央行的统领之下；也有人支持所谓的审慎监管与行为监管相对独立的“双峰模式”；当然也有人建议在“一行三会”的基础上加强各监管机构之间的协调。但是这些方案在可行性、权威性等方面都不如金稳会。成立金稳会——这种方案行政成本较小而实施却较为便捷，目前来看是解决问题的相对有效的举措。

三、金稳会如何运行

金稳会是国务院层面的高层次协调机构，而并非是类似于发改委等国务院所属的部门，不会有相应的实体机构。其办事机构就是办公室，已明确设在央行。

作为国务院层面的机构，金稳会的领导应该是由国务院的主要领导或分管金融的领导来担任，唯有如此才能切实保证金稳会的权威性。金稳会的成员应该包括一行三会、财政部、发改委、统计局等相关的专业管理机构。建议其成员还可以包括具有行业代表性的商业机构代表、行业协会代表和专家学者代表。合理的人员构成有助于直接传递市场信息，深入系统地开展问题研讨，提出贴近实际的专业建议及解决方案，及时做出正确的决策。由于金稳会属于国务院层面，高于一行三会，又有国务院领导担任负责人，所以金稳会所做出的协调和决策会相对比较容易得到贯彻。

设立金稳会将使中国金融监管结构呈现多元和立体的特点。顶层有金稳会，负责项层设计、重大决策和总体协调统筹；高层有货币当局加上三个监管委员会，各司其职，负责条线监管政策和制度，实施协调；下层包括三十几个地方政府金融管理部门，负责执行金稳会和一行三会的方针、政策和制度，与一行三会的地方机构一起确保一方平安。这种立体和多元的新监管体制对于金融监管完善和效率提升很有好处，有助于金融监管统一性和规范性的提升。从这个意义上看，金稳会的设立和运行实质上将起到纲举目张的作用。

金稳会的职能应当包含统筹协调和稳定发展两大方面。金稳会既承担金融发展的职能又承担监管统筹协调。金稳会是国务院层面的宏观管理机构，只是从总体上进行规划和风险管理、监管协调统筹并提出要求，并不负责具体的监管执行。金稳会的主要职能应该至少包括但又不限于统筹金融改革发展和监管，统筹协调货币政策和财政政策、产业政策等；健全监管制度，改进监管方法，开展监管问责；深化金融业改革开放，稳妥解決体制性和机制性问题等。

新的金融监管体制将会突出功能监管和行为监管。过去的监管主要是机构监管，将来出台相关的政策要从金融业务的功能性质来区分监管主体。功能监管，是对相同功能、相同法律关系的机构产品按照统一的规则和监管机构来进行监管。行为监管则是指从事金融的个人和机构都要申请牌照，牌照规定了行为范围，然后从行为角度去进行监管。鉴于功能监管和行为监管往往需要跨行业开展，一个时期以来因为分业监管体制下存在画地为牢、协调困难的现象，功能监管和行为监管难以有效实施。在金稳会居高临下的统筹协调下，跨行业的功能监管和行为监管将会较好地推进。endprint

四、金稳会设立的深远意义

中国证监会于1992年成立。第一次全国金融工作会议后不久的1998年，保监会成立，开启了“一行三会”监管体制的初期阶段。第二次全国金融工作会议后不久的2003年，银监会又从央行分离出来，此时可以说“一行三会”体制基本确立。第三次和第四次金融工作会议时“一行三会”体制没有发生变化，分业监管制度不断强化，运行惯性不断得到增强。从第一次会议到第四次会议约20年间，监管体制走过了由统到分的过程；分业监管体制从无到有，不断加强。在跨市场金融业务日益发展、金融系统性风险持续上升和分业监管体制缺陷不断显现的背景下，统合必将成为未来监管体制的大方向。

金稳会的成立是监管体制由分到合过程的重要标志，也是高层在金融监管体制问题上的一项重大决策。金稳会的设立和运转将有助于中国金融监管体制出现以下四方面的提升和改善。

一是整体覆盖。以监管统筹协调为直接目的的金稳会成立后，必将会有助于提升监管全覆盖水平。一旦新生事物问世，金稳会可以迅速进行决策，不留监管死角和盲区。

二是有效协调。与一行三会都是平级机构、不存在领导与被领导的关系不同，金稳会处在国务院层面，居高临下，协调效力自然不是问题；同时严格的问责机制将促进协调落到实处。

三是决策提速。金稳会的权威性和严格的问责机制，有助于减少行政部门常见的推诿扯皮，促进流程简化，提高决策速度。在监管机构之上多出一个权威和专业的领导机构，其督促作用是不言而喻的。

四是标准统一。在金融业务日益融合的背景下，金稳会将有效地统筹协调一行三会，抑制政出多门的现象，修正不规范不合理的规定和流程，促进监管标准走向统一。

五、金稳会面临的挑战

（一）厘清监管边界是首要挑战

有效的监管协调，必然是基于对监管边界的清晰界定。唯有如此，才能分清职责，才有协调的基础，才能避免监管真空与监管缺位。

其实，金融监管协调的提法由来已久。然而，无论是部际联席会议还是金融事务局，其既定的监管协调功能发挥显然并不尽如人意。除了协调者本身层级不够、权威性不够外，监管边界的模糊是根本所在。

这种模糊性主要存在以下两个方面。

一是传统金融领域。现实存在的混业经营模式导致传统金融监管的交叉领域出现并逐渐扩大。层出不穷的金融创新在推动金融业快速发展的同时，也带来了的监管的“烦恼”。随着银证、银保、银基等通道业务的风生水起，影子银行、伞形信托、各类地方性资产交易平台等交叉性金融产品目不暇接，金融产品的跨界性、贯穿性使得单一的分业监管模式日显艰难。监管部门要实施穿透式监管，强化金融监管的专业性、统一性、穿透性，所有金融业务都要纳入监管。除了有效的监管协调外，还需清晰界定对相关业务与产品的监管边界。

二是新兴金融业态。在机构监管的框架外，越来越多的类金融机构、类金融行为不断“出生”，众筹、第三方支付、P2P网络贷款平台等新兴金融业态野蛮生长。由于相关监管规制滞后，这类机构往往成了监管的“孤儿”，又往往贯通着资金市场与资本市场，成为系统性金融风险的隐患。尽管《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》对相关监管职责有了初步分工，但在固有的机构监管模式下，这方面的监管仍处于相对空白状态。

（二）厘清与地方金融监管部门的关系是又一挑战

一是此前的国办金融事务局所包含的联系地方金融监管部门的机制如何延续。金稳会的协调职能显然不限于协调“一行三会”，还应包括对地方金融监管部门、网信办等部门的监管与协调。从强化地方金融监管责任的角度出发，客观上也应建立中央金融监管部门与地方金融监管部门的经常联系与协调机制。因此，新成立的金稳会势必要定位好与地方金融监管部门的关系。

二是厘清中央与地方的监管事权。此次全国金融工作会议明确要求地方政府在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。如何理解“金融管理主要是中央事权”？权威的解释是，地方金融管理部门承担不吸收公众资金、限定业务范围、风险外溢性较小的金融活動的监管职责，中央金融管理部门制定统一的监管规则并指导实施，地方在监管职责范围内制定具体实施细则和操作办法。但是否因此将包括小额贷款公司、融资性担保公司、民间资本管理机构、民间融资登记服务机构等新型金融组织，权益类、大宗商品类（中远期）等具有金融属性的交易场所，以及融资租赁、典当、拍卖、股权投资、创业投资、农业保险等金融业务均交由地方金融监管部门负责具体监管，从公开的会议资料看尚未明确。若果如此，则现有的地方金融监管力量（金融办）必将面临严峻考验。而且，地方金融监管部门与中央金融监管部门的派出机构如何协调依然是个问题。

三是尽快解决地方金融监管的法律地位。目前地方金融监管权的上位法缺位，这与本次金融工作会议提出的“压实地方监管责任，加强金融监管问责”的要求显然不相适应。因此，应从国家层面，制定出台地方金融监督管理条例，明确规定地方金融监管的组织体系、监管对象、监管职责、法律责任等相关内容。这既有利于提高地方金融监管部门加强金融监管的主动性和有效性，也是规范地方金融监管行为的应有之举。

（三）从机构监管向功能监管转变的挑战

现在的金融产品与过程变得越来越复杂，所以需要实行穿透式管理。影子银行也好，互联网金融也好，不但一直没有被金融监管全覆盖，而且它们的产品的不透明度很低，风险很容易被掩盖，美国的次债就是前车之鉴。要防范系统性金融风险，关键要做到三条：第一，功能监管，不遗漏监管空白地带；第二，穿透式管理，搞清楚风险是什么、在哪里；第三，宏观审慎监管，微观审慎并不能保证宏观稳定。

（四）平衡创新与风险的挑战

如何在金融稳定和金融创新之间取得权衡，是监管部门面对的一个永恒的难题。从历史来看，创新和金融稳定总是不平衡的，金融创新在推动金融经济发展的同时，往往会给金融稳定带来威胁。如美国的次贷危机中，资产证券化这样的金融创新促进了金融的发展，与此同时，放任的监管环境促使金融创新失去了理智的约束，最后酿成了悲剧。但是把金融创新全部扼杀，也不合理，尤其是现在我国金融体系对实体经济的支持相对比较有限的情况下，还是应当鼓励创新。关键是要在金融创新和金融风险之间取得平衡，既要鼓励金融创新，又要评估其可能的风险，并将风险控制在可承受范围之内。endprint