李大光

摘要：在我国，PPP模式应用在公共基础设施建设上获得了良好效果。本文以此为核心，首先介绍了PPP项目的特点和发展现状，然后分析了导致融资困境的原因，最后阐述了相关应对措施，以供参考。

關键词：PPP项目 融资 困境 措施

PPP项目就是公私合营项目，指的是政府与私人组织之间，以特许权协议为基础形成的伙伴式合作关系。为了保证合作顺利完成，期间会签署合同、明确双方权利和义务，最终获得比预期单独行动更有利的结果。当前PPP项目在运营期间的典型问题就是融资有困难，不利于发挥社会资本的积极作用。如何解决融资难的问题，成为PPP项目实操者的重要研究课题。

一、PPP项目的特点和发展现状

分析PPP项目的特点如下：①企业和政府共同参与项目全过程，提高了经济技术可行性，可以避免费用超支；②企业和政府取长避短，对于政府而言，有利于转换职能、减轻财政压力；对于企业而言，实现了投资主体的多元化，从而降低投资风险；③各个参与方组成联盟，有利于协调各方利益；④应用范围广泛，除了市政工程以外，还可用于医院、学校、铁路建设等领域。

我国PPP项目主要应用在公共基础建设方面，依据世界银行的统计数据，2015年在基础设施上的全球投资额为1116亿美元，其中PPP项目投资为999亿美元，成为历年来新高。在2016年的G20杭州峰会上，提出中美大力推广PPP项目，我国拿出1800亿元作为融资基金，且财政部门和发改委颁布了多种政策文件，为PPP项目的应用创建良好的政策环境。即便如此，我国PPP项目起步晚、发展时间短，在多种因素的影响下，融资过程存在困难，不仅影响项目进程，还可能威胁到整个市场的发展。基于此，明确融资困境的原因，并实施有效的应对措施，具有重要的现实意义。

二、当前我国PPP项目的融资困境及原因

（一）存在内在风险

PPP项目由于规模大，施工运营周期普遍较长，甚至达到几十年。这个过程中，材料价格变动、消费需求改变、工艺技术革新、政府履约能力等，均会对项目的经营和利益造成影响。我国PPP项目在运作模式上不成熟，例如缺少实践经验、缺乏配套环境、政策支持不足等，这就导致项目进展中存在较大风险，而且风险难以预测和控制。虽然有规定指出，可以采用分配优化原则将风险转移给社会资本，但是项目成本收益的影响因素较多，继而会干扰投资意愿。

（二）融资能力有限

分析PPP项目的核心，是设置独立性的、具有特殊目的的公司，对项目进行运营。公司对资金进行独立核算，其中融资担保或偿债的来源，主要是项目资产和未来现金流。考虑到我国PPP项目的发展应用时间短，这些公司普遍规模较小，因此在资金、现金流等方面存在问题，降低了融资能力。

（三）资产项目不匹配

PPP项目的优势之一，是利用社会资本用于设施建设，以金融资本为例，是项目融资的主体和关键，一方面是社会资本的重要组成部分，另一方面也是其他类型资本的担保。然而，我国金融资产和项目融资之间是不匹配的，这是造成融资困境的原因之一。具体来说，PPP项目融资主要依赖于银行贷款，大多为中期、短期类型，和项目建设的长期性不相符。在监管方面，对于项目风险的识别、预测不到位，只能采用担保形式进行风险控制，因此对于融资提出了更高要求，信托、券商等机构亦是如此。

（四）融资悖论影响

PPP项目在融资上的耗用时间长、精力大，从侧面增加了融资成本，政府在购买服务的同时将其转嫁到财政上，不受财政预算的约束。要想保证融资成功，要求政府、社会资本有机结合，形成利益共同体，如此就会带来融资悖论：其一，项目的融资需求越大，政府的财政压力越大，由于承受能力差、债务负担重，可能出现盲目投资，造成更多财政风险；其二，在地方政府中，存在新官不认旧账的现象，会损害PPP项目的信用，轻则项目进展受阻，重则导致项目流产。

（五）结构化融资落地难

PPP项目股权部分的融资加大了融资难度，主要原因：①大部分PPP项目规模大、期限长、风险高，而金融机构等融资方前期参与度不够高，尤其在项目识别、项目准备阶段参与少。②金融机构的传统融资模式与央企、国企的内部管理体制的冲突和矛盾。③由政府和社会资本共同成立的项目公司，因为资产规模小、现金流少、信用评级不高，限制了自身融资能力。④我国目前PPP主要以信贷融资为主，商业银行贷款是其主要方式，项目收益债、资产证券化等新型融资方式普及率极低。

三、解决PPP项目融资困境的相关措施

（一）科学制订方案

融资方案的制订，应该确保政府和社会资本共同出资，遵循共担风险、共享收益的原则。要求对现有的法律政策进行分析，总结类似项目的运作经验，协调各方利益。方案制订要点如下：第一，明确融资成本的上限、杠杆比例的下限，并制定担保、股权质押等增信方式。第二，融资资金分期进入、前后联动，由多个参与方一起引入，在开发项目的同时，也要积极分担风险。第三，制定融资期限，科学分析金融机构的风险、利益，对融资方案进行优化。第四，为了提高项目建设质量，在融资方案中可以纳入施工单位的连带责任，当融资不足时提供差额资金保障，真正实现各方通力协作。

（二）拓展融资渠道

充分发挥金融机构的功能作用，对债务结构进行优化，从而确保融资期限、项目周期两者匹配。对于政府、监管部门而言，应该健全各类资金的投资机制，在现有融资方式的基础上，加入基金、信托、股权融资等。具体措施如下：第一，加大融资力度。积极发行长期债券，例如企业债、中期票据等；创新发债类型，争取放宽发债窗口限制；做好融资规划，优化债务结构。第二，获得商业银行支持，和商业银行加强合作，开展循环贷款、法人账户透支等业务，提高长期偿债能力。第三，创新融资方式，从国家政策入手制定债权投资计划试点；尝试社保基金参与项目投资合作等。第四，设立境外融资平台，推动银行开展外汇融资合作，针对境外融资业务进行培训和研究。endprint

（三）完善协调机制

PPP项目管理部门应该和财务部门加强沟通，采用动态融资理念，促使两个部门之间信息共享，对项目进展进行全盘把控。及时对融资计划进行调整，将融资方案作为绩效考核的重要内容之一，从而提高各个部门的关注力度，确保资金进度、形象进度相互匹配。以俄罗斯为例，2008年拟建92亿欧元的公共基础设施，包括公路、轻轨、隧道、机场等，并采用PPP项目。考虑到经济危机的影响，管理部门准确预测了信贷市场的波动性，对此调整了项目规划，延迟了融资计划，避免了盲目融资。最终将资产、项目预期收入作为硬通货的融资能力，保证了项目的顺利实施。

（四）优惠政策引导

PPP项目服务于公共产品，因此和公众利益密切相关。站在政府的角度，应该积极引导社会资本投入到PPP项目中。在项目初期或融资环境不利阶段，政府要提供更多的优惠政策，保障项目顺利实施，具体如下：第一，发挥PPP基金的支持引导作用，我国山东、河南、新疆等地落地了支持基金，以此提高融资的可获得性，促使社会资本参与到项目之中。第二，开展融资担保，这是当前政策不完善背景下，用来控制风险的必要措施。应该支持融资担保机构的发展，实现担保规模的增大，利用弥补损失、风险代偿等手段，扩大融资担保业务的规模，解决融资难的问题。第三，鼓励各级政府出资参与项目投资，不仅能减小初期资金压力，还能起到融资增信效果。

（五）加強信用约束

首先改变公众对于PPP项目的错误看法，金融机构应该向政府提供咨询、顾问等服务，在项目策划、融资设计、风险控制等方面，均提供帮助和支持，促使项目业务顺利进行。其次，应该建立中长期的财政规划，加强绩效管理和行政监督，将政府信用和领导业绩相挂钩，实现政策的透明性、持续性。最后，研究PPP项目新型付费模式，一方面保证政府的合理利益，另一方面尝试多种方式为项目增信，例如资本注入、投资补贴、贴息贷款等，以此提高项目的吸引力。

四、结语

综上所述，考虑到公共基础设施建设的特殊性，采用PPP模式能够促进项目建设顺利进行，因此应用广泛。分析可知，当前PPP项目运营中的最大问题就是存在融资困境，而且形成原因较多。对此，应该科学制订融资方案、拓展融资渠道、完善协调机制，同时提供优惠政策、加强信用约束，如此才能提高融资效率和质量，加快项目建设进度，获得经济效益和社会效益。endprint