陈琛+朱佩枫

摘要：本文分析了中央转移支付中医药项目测算的现状和存在的问题，并对中央转移支付中医药项目因素法的分配进行了剖析，进而就完善中央转移支付中医药项目因素法测算进行探究并提出建议。

关键词：因素法 中央转移支付 中医药项目测算

改革开放以来，中医药在常见病、多发病、慢性病及疑难病症、重大传染病防治中的作用进一步凸显。人口老龄化进程的加快，健康服务业的蓬勃发展，人民群众对中医药服务的需求越来越旺盛，迫切需要进一步发挥好中医药“五种资源”的作用，造福人类健康。为弥合地区间中医药基本公共卫生服务差距和提高各地中医药服务水平，我国专门设置了中央转移支付中医药项目，该项目分配资金是地方尤其是中西部地区公共卫生财政资金的重要组成部分，是中央政府实施中医药管理的重要抓手。目前我国采用因素法为主导的方法来分配中医药项目财政资金，探索更为合适的因素及因素间的权重，让有限的中央转移支付资金发挥更高的效率显得尤为重要。

一、中央转移支付中医药项目因素法分配实施的现状

（一）中央转移支付中医药项目分配开始使用因素法

2016年中央转移支付中医药项目开始从项目法转向采用因素法分配，明确所有项目原则上不再指定具体的项目承担单位和具体金额。项目法仅应用于实施区域和对象特定、干预措施针对性强、影响面广、社会关注度高和需要跨部门组织实施的事项，诸如艾滋病防治和结核病防治等5个项目（约占资金总额的66%）。其他覆盖面广、具有长期规划、属于普惠性质的项目，全部按照因素法分配资金（约占34%），重点用于开展中医药传承与人才培养工作，促进中医药服务能力提升，加强中医药特色技术支持等三个方面。

（二）现行中央对地方转移支付中医药项目因素选择

从上表可知，2016-2017年中央转移支付中医药项目的主要分配因素依次是财力、人口、服务量、特殊事项和绩效。考虑到现阶段是项目法向因素法转型的初始阶段，各地对新的资金分配方式还需要一定的适应期来熟悉，为保证各地工作有序开展，财力因素在中央转移支付中医药项目资金因素法分配中比重最大，绩效因素所占比重最小。其中，绩效因素主要考核预算执行率、中医馆健康信息平台、人才培养和健康文化素养调查等四项工作，分别占绩效总数的40%、20%、20%和20%。值得注意的是，绩效因素虽然所占比重较小，但将其纳入资金分配因素是一重大进步。

（三）资金分配向特殊区域倾斜

医疗服务作为基本公共服务中的基本，在维护人类健康权、社会稳定和边疆安定上意义重大，中央转移支付中医药项目因素法分配时两次向中西部地区倾斜。第一次，在因素法的财力因素测算中，采用地方财政困难系数指标；第二次是将资金按因素分配后，再增加“8654321”测算系数，即西部80%，中部60%，东部地区根据实际情况按照10%-50%不等的方法进行第二次倾斜。从“2016年中央财政中医药部门公共卫生服务补助资金分配图”可以看出，考虑人口因素后，调整后中西部省份所获支持相对更多。

（四）从重资金分配转向重预算执行和绩效考核引导

2016年国家中医药管理局印发了《关于做好2017年公共衛生服务补助资金（中医药部分）绩效目标管理工作的通知》（国中医药规财便函[2016]98号），明确提出2017年中央转移支付资金安排不再发文细化；要求各地根据《中医药发展“十三五”规划》任务，统筹安排细化经费指标。同时将切实加强对各地预算执行进度监控及绩效评估考核等工作，确保资金合理合规高效使用。绩效考核工作依据各地报送的方案及绩效考核表开展，并将结果与下一年度资金挂钩。

二、影响中央对地方转移支付中医药项目因素法分配效果的主要问题分析

（一）事权和财权尚未完全理顺

合理划分中央和地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，中国政府对此非常重视。党的十八大和十八届三中、四中、五中全会均提出要建立事权和支出责任相适应的制度，2016年国务院还颁布了《关于推进中央和地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发[2016]49号）。由于财政改革是动一发而牵全身的大事件，涉及方方面面，必须稳妥有序进行，财政事权与财权划分与以往相比有较大的提升，但仍不完善这个问题在中央对地方转移支付中医药项目中亦有体现，具体体现在支出责任的划分上。

（二）各因素代理指标单一且指标选择权重确定存在争议

因素法作为新生事物，在因素选取、指标设计和权重确定仍然存在提升空间，诸如绩效权重过低，各因素的代理指标偏少，以人口为例，单纯的人口指标偏少，缺乏细化的体现人口结构、人群地理分布等的反映需求指向指标。还有一些指标的口径也存在争议，例如根据《国家中医药管理局关于印发2013年中医药部门公共卫生专项资金项目工作任务方案的通知》（国中医药办规财发[2013]41号）确定东中西部省份，并长期按此进行分类。但事实上，我国客观存在经济不均衡，区域间经济不平衡是其一，还有省内区域间的经济不平衡。同时，人口流动性亦较大，各地经济发展水平以及地理特点还导致提供同一质量的中医药服务会存在较大的成本差异，这些在指标选择中尚未涉及。

（三）绩效因素对地方中医药项目支出的促进和引导效应尚未发挥

调研过程中，发现在中医药领域，那些需要长期培育才能产生效果的中医药人才培养等不易成为投资重点，许多基层中医院核心技术人才短缺，运营困难，中医馆好建，但良医难求。2017年财政项目分配权完全下放，省级中医药部门财政资金调控、项目安排自由度空前提升，公共卫生支出的辖区外溢性和投资偏好会导致中医药转移支付资金被挤占、监督缺失。为解决这个问题，使用绩效成为因素法中重点考量的因素之一，但绩效因素比重所占过小，中央对地方转移支付中医药项目资金使用效率的绩效评价体系尚未完善，影响了其对地方公共卫生支出的引导和促进作用。endprint

（四）信息化建设滞后成为因素法应用的瓶颈

因素及其代理指标选择是中央对地方转移支付中医药项目资金因素法分配实施能否成功的关键之一，这意味着必须选取恰当的关键因素进行量化，这是贯彻公平与效率原则、规范性原则的重要保证。然而我国目前的财政统计尚不全面，导致因素法的指标选取因数据可得性受限。在调研的过程中，一些省表示，当前的数据统计信息系统，还存在使用费用价格偏高，经济负担偏重的问题，实际上仍然采用局部地区手工汇总，大区域加总的情形，导致数据传输的及时性和准确性受到挑战。信息化建设应能实现内部业务程序公开透明、上级部门可进行过程监控，传导管理压力，实现关键节点管控有力，但目前来看，尚未达到预期目标。

三、完善中央转移支付中医药项目因素法测算结构的思考

（一）继续理顺中央、地方财权和事权分配界限以支撑因素评价指标规范化

尽快形成中医药事权划分的总体框架，并进一步确立中医药事权和支出责任的清晰边界，使事权的分配和支出责任进一步规范化。为采用因素法确定中央转移支付中医药项目确定拨款范围和额度创造良好的外部环境。在法律层面对事权做具体划分的基础上，对于财力不能满足支出需求的地方政府，中央以效率和公平为政策导向，通过公式来测算需要补贴的数额，谨慎调整中央转移支付内部结构，并根据转移支付系数进行调整，最终确定具体的财政转移支付规模。比如，在适应国家中央财政转移支付改革趋势下增加一般性转移支付中分类补助资金。

（二）科学选择因素指标，去繁就简突出关键要素

采取因素分配法为主、项目分配法为辅、竞争性分配为补充的分配格局是目前比较理想的建议，对普惠性专项资金，如服务体系建设、人才队伍建设、信息化建设等项目，充分考虑人口、服务量、各地财力、特殊事项等实际情况，实行因素分配法，客观引入各种反映经济社会发展地区差异的有关因素，建立科学的中央转移支付中医药项目测算的指标数据库，定期更换维护指标数据库，公开透明地分配好转移支付资金。对一些必须核定的具体项目，如中医药发展“十三五”规划及各专项规划规定的任务，实行项目法分配；对区域为主实施的竞争性项目，建议实施区域诊疗中心、区域中药材交易中心等竞争性项目，通过竞争性分配择优确定实施主体。

（三）科学绩效评价发挥好引导作用

国家中医药局应科学设置绩效考评体系，来引导各地方局合理安排和有效使用中央转移支付中医药项目分配，高效和高质量地完成年度任务。具体应明确中央转移支付中医药资金利用情况评价范围、预期达到的目标，说明评价要求，详列所需资料清单，增强地方局执行力，还应加强中央转移支付用于卫生支出的透明度管理，强化地方政府的问责机制，对于资金使用绩效和预算筹资到位情况等施行奖惩挂钩，并以此作为核定政府补助的依据，建立自上而下和自下而上相结合的监管机制，确实保障中央转移支付中医药项目资金用于地方中医药服务卫生支出。

（四）不断完善基础统计为因素法实施提供数据保障

不断完善现有的中央转移支付中医药项目预算执行监控平台和省级中医药项目预算执行监控平台数据采集项目的完整度和准确度，对采集数据采用恰当的统计分析方法进行分析，直观显示中央转移支付中医药项目经费投入分布、使用情况、项目完成情況，从而认清现状，发现问题，分析原因，提出对策，保障中央转移支付中医药项目经费高效分配和使用，完成公共卫生领域涉及中医药部分的任务，带动我国中医药事业发展，满足财政部中央转移支付精细化、科学化的管理要求。应当重视不同指标呈现政策效果的差异化，在以后的政策供给过程中应当去除笼统化，寻求精准化和规范化。endprint