宋群

摘要：随着世行贷款涉及的行业不断增加，如何管理好、使用好贷款项目资金的问题，应引起各级政府高度重视。本文从世行贷款项目管理的现状、认识和建议等方面探讨项目财务管理的对策。

关键词：世行贷款 财务管理

世行贷款是利用外资的一个渠道，是发展地方经济和社会事业、改善基础设施条件的一条有效融资途径，贷款项目资金如何管理好、使用好，使其发挥更大的经济和社会效益，是摆在我们面前且值得探讨的课题，本文就世行贷款项目财务管理工作谈一些认识。

一、世行贷款项目财务管理的问题和原因分析

（一）预算编制不实，项目成本失控

长期以来，资金一直是限制地方發展的瓶颈，许多地方政府对世行贷款规则了解甚少，错误地认为只要编大投资概算，就可多得到贷款，甚至认为贷款资金还可为我所用。殊不知，这恰恰违反了世界银行最基本的贷款原则，也是导致建设项目成本失控、资金浪费的主要原因，综观国内世行贷款项目普遍存在以下现象。

（1）项目前期工作欠深度。基础设施建设项目，项目评估阶段，地质勘测、设计方案工作深度不够，忽视项目评估需要的基础数据的科学获得，导致工程建设内容与工程量在实施过程中需要重大调整、变更，申请的贷款额度与现实需求不符，多了无法使用，少了将加大配套资金的筹措的压力，未能充分利用世行贷款的低息优惠。

（2）项目投资估算缺乏科学合理方法。在立项评估阶段，不重视工程单价的测算调研，有些甚至运用不合理的成本单价，如工程量计算采用最高定额定价。基于这种思想，计算的投资概算远大于实际，直接导致贷款额度盈余。依世界银行规定，项目签约生效当日需一次性按《贷款协议》约定的贷款额度的0.25%向世界银行交纳先征费或承诺费。已交的“先征费”不能核减退还；如果项目是缴纳费，项目单位需对未提款额度一直缴交此费用，直至该项目关闭账户，因此投资估算不细致将增加贷款资金成本。

（二）采购方案不合理，增加采购成本

项目单位对世行招投标程序和要求学习、认识不足，未用心区分世行采购政策与国内采购政策的异同点，无法较好地使用世行的采购规定。过度要求招标代理机构的资质，跨省选择，不仅沟通不便，同时还增加采购差旅费用。不合理的采购方案、招标文件中专用条款编写质量不高、标书内容不完整、专用条款中技术规格不详细、不准确等，都将延长世行的审批时间，直接影响招标的进度，提高采购成本。

（三）配套资金不落实，影响项目实施

申请世行贷款项目，大多是对资金需求较为迫切的地区。世行项目贷款资金占项目投资50%-60%，国内配套资金占40%-50%，因此，为顺利通过世行评估，得到贷款额度，当地政府会出具不切实际的承诺文件，到项目实施，无力兑现承诺，造成项目实施进度受阻，甚至无法实施。如：福建20世纪90年代有一个批发市场项目，因项目单位配套资金不足，错误地通过虚报工程量方式，获得贷款资金；此问题在世行专家例行检查中发现，要求限期整改，由于配套资金不足，无力整改到位，只能退还贷款，取消项目。

（四）运营管理不重视，建设资金浪费

重视项目运营和管理尤为必要。目前大多数政府部门对建设项目关注多些，忽视了建成后运营和管理，导致有些项目建成后并未发挥其应有的效益，甚至造成更大的二次浪费。

公益类的基本建设项目，如交通码头、渔港等，项目评估时，未考虑交付使用资产的运营管理方案。这些设施建成后，未有运营企业接管资产，负责其运营与维护。如：据了解有些地方，设施在遭受自然灾害损坏时，无人组织管理、安排资金，及时修复，由小损变大损，甚至还对人身安全造成威胁，给这些资产造成不必要的更大浪费和损坏。

二、项目财务管理的认识和对策

（一）科学严谨论证，重视项目前期准备

以科学的态度把好项目立项关。为克服申报项目的盲目性，提高科学合理性，通过完善项目法人责任制，增加项目执行的责任感，必要时项目单位可聘请国内合格的经济、技术咨询专家，成立专家技术指导小组；让认可度高的中介技术咨询评价机构参与项目的制定和论证；对于基础性建设的项目，必须尊重科学，掌握必要的地质勘测数据，尽可能减少项目投资内容和概算与实际情况的差距，提高项目建设内容与投资概算的科学性与可行性。

严谨的态度，科学的方法预测的投资概算，不但是项目实施的关键一步，同时在世行谈判中还可争取到更高的提款比例，如“福建渔港”建设项目在工程测算中经过国内外业界专家共同认证和测算，使该项目工程贷款比例从60%提高至80%，充分使用到世行贷款的低息优惠资金，减少国内配套资金的筹措成本，使项目实施资金得到保证。

（二）落实配套资金，确保项目实施

配套资金及时筹措、落实到位，是项目顺利执行的保证。借鉴当今国内的经验，可以考虑分别不同项目性质，采取不同渠道和方式筹集。一方面，可从列入国家基本建设计划的项目中筛选一些项目作为世界银行贷款备选项目。这样，既可解决国内资金紧张的矛盾，又不突破国家基本建设规模。另一方面，对于那些涉及地域广、行业多、投资大的综合性项目，应采取多渠道筹集配套资金的办法，即项目区各级财政拿一点，受益的主管部门和单位筹一点。总之，落实国内配套资金要因项目而定。因此企业要加强这方面的工作，按照每个项目的进度，有计划地安排，确保实施进度不受资金短缺的影响。

（三）重视追溯报账，减轻资金压力

追溯报账，是指项目单位根据项目的需要，在谈判时征得世行的同意将生效前的一些用于本项目的合格费用。它的上限一般为贷款额度10%，追溯期限不超过一年，在项目生效后即可申请提款。因此，财务人员对是否考虑使用追溯报账，以及报列哪些项目等都必须在谈判前做好准备。一般来讲，竞争性招标采购有较复杂的报批程序，实施时间长，不宜使用，而诸如自营工程、培训、咨询及考察等项目内容，比较适宜使用追溯报账贷款。合理使用追溯报账，充分利用世行贷款低利率的优惠，缓解项目单位前期资金紧张的压力，最大限度地使用贷款资金。endprint

（四）做好招标采购环节成本控制

（1）招投标代理机构的选择。代理机构资质适度要求，公正的选择是采购成本节约的关键一步。随着经济的发展，各省成熟的招标代理机构已越来越多，省内选择较为合理，既方便沟通，又可节约差旅费用。招标代理机构的资质要求应谨慎、严格考虑，更应防止人为操纵代理机构选择。

（2）用活投标保证金保障机制。合理的投标保证金，既保护项目单位的权益，又能吸引足够多承包人参与投标，形成有效的竞争。

（3）适当的履约保证金降低不平衡报价风险，对于严重不平衡、支付前置或大大低于业主的最新估价的最低评标价，业主可以要求投标人将履约保证金提高到一定的水平，以补偿在中标人不能履约时可能遭受的经济损失，降低不平衡报价带来的风险。此外，合同履行过程中在适当情况下支付给中标商的各类预付款、也可减轻中标商的资金压力，有利于项目的顺利实施，但是在支付预付款时应要求承包人提交同等额度的预付款保函，保護项目单位的权益。

三、项目财务管理的建议

世行贷款不仅在我国的经济建设和社会发展中起到积极的促进作用，同时也在一定程度上缓解了我国建设资金短缺的矛盾。但不可否认世行贷款也增加了政府各级财政的偿债风险，也就是说是政府的或有债务，因此在使用好项目资金的情况下，还应提高偿债意识，运营好项目，适度使用咨询服务，使贷款项目产生较大的经济效益及社会效益。

（一）增强还债意识，建立还贷准备金制度

各级政府和财政部门对于公益性贷款项目，应建立偿债基金，公益类项目地方财政每年可从预算内安排一定数额的还贷准备金，运用行政与经济的手段，确保还贷准备金及时足额到位。经营性项目单位应在项目经营收入中按比例提取还贷专项资金并专户存储，以确保还贷资金的到位。

（二）做好运营方案，发挥资产效益

良好的项目后续运营方案，是保证建成项目可持续发挥效益的重要措施。首先要制订切实可行的项目运行计划。二是明晰产权，对属于国有的财产，应纳入国有资产管理，确定其保值、增值的责任和目标；对于小型项目，要采取承包、拍卖、租赁等灵活的管理形式，确定管理运营的主体，做到产权明晰、职责明确。三是公益类项目加强对维护配套资金投入。安排相应的维护管理经费，确保交付使用资产持续、安全发挥公益效益。

（三）选择咨询服务领域，节约项目资金

世行贷款项目，不仅提供资金贷款，更重要的作用是输入世行先进管理方式，通过项目实施，培养出一支先进的项目管理队伍。在项目实施中应有选择地聘请一定领域的咨询专家，虽然“引智”是我们的目的之一，促进人才培养更是我们利用贷款项目至关重要的目标。例如：聘请世界的咨询专家，尽量用于我国技术较弱的领域，如设计、施工、监理等。对于招标采购管理、财务管理等综合领域可慎用或不用，综合管理队伍的建设可通过世界银行管理团队的检查、指导以及参加各种类型及形式的培训，提高项目管理人员的业务素质，达到培养一批管理队伍的目的，这样既能减少咨询费用的支出，节约项目资金，又能在项目执行过程中培养了一批管理人才，可持续地为国内项目管理服务，达到“引智”的真正目的。endprint