周 慧

(山东大学(威海) 法学院 山东 威海 264209 )

一、问题的提出

社区治理作为践行治理理论的重要平台，已成为当前治理研究领域的热点之一。党的十九大再次提出打造共建共治共享的社会治理格局；政府已经不是唯一的治理主体，治理主体呈现多元化。其中社会工作开始越来越多地参与到社会治理中来，成为推进国家实现治理能力现代化的重要力量。特别是随着“三社联动”“四社联动”的提出以及在各地的广泛推行和实践，如何发挥社会工作的专业特色、探索基层治理创新机制以回应社会发展需要，为学界提出了一个极具现实意义的研究方向。起源于西方的社会工作被引入某一场域势必存在适应问题，欲落地生根获得发展必须以本土化作为支撑。有学者指出，专业社会工作需要“嵌入”实际的社会服务体系中来发挥其社会功能；嵌入性是专业社会工作在中国生存和发展的重要特征[1]206。尽管围绕社会工作与社区的研究成果颇丰，但现有文献多是探讨社会工作的参与或介入，为数不多涉及社会工作嵌入的研究也是集中于学校、企业等实务领域的一般性描述，少见对社会工作嵌入社区治理的研究。而针对社会工作在嵌入之后面临的专业挑战更是缺少系统详尽的分析，因而未能在微观层面上深入细致地剖析嵌入给专业自身带来的影响。事实上社会工作在嵌入社区治理的过程中既实现了基层社会治理的创新，塑造出具有社工元素的新的治理结构，同时自身也受到环境的影响，专业性便是其中一项核心议题。基于上述研究的不足，本文通过深度访谈法和参与式观察法对S社会工作机构展开质性研究，探索社会工作嵌入社区后在专业性上面临的诸多挑战并对如何应对挑战提出建议，从而为今后推进基层社会治理创新及社会工作发展提供有价值的参考。

二、研究方法

(一)研究对象及抽样

S社会工作服务中心(下文简称“S机构”)成立于2015年，是W市一家以驻地高校社会工作专业教师为主体的社会工作非营利机构。机构的一线社工均为社会工作或心理学专业背景，具有本科及以上学历；担任机构督导的均是高校社会工作教师以及资深社工。2016年，该机构与当地J街道合作成立了该市第一个街道层面的社会工作服务站，通过政府购买服务的方式正式开展工作。2017年合作升级，在原有社会工作服务站的基础上成立J街道党群社工服务中心并下设四个站点，分别为由行政区划意义上的社区构成的四个片区提供专业服务。

S机构自成立以来就一直驻扎在社区，通过一年多的服务已与社区居民及其他治理主体进行了较为充分的互动，能够为研究提供丰富的资料；机构人员的专业背景和学历为专业性提供保障，具有研究上的典型性。同时笔者作为机构的督导之一，自机构成立至今见证了机构发展的不同阶段及重大发展事件，并且持续参与或指导了机构进入社区以来开展的各项服务，能够较为全面地掌握相关信息，具备开展研究的条件。故本研究采用目的抽样法将S机构作为研究对象。

(二)资料的搜集与分析

研究将采用无结构访谈法和参与式观察法，向社会工作者、社区工作者、居民、志愿者、社会组织负责人获取真实、翔实的资料，然后通过类属分析法对搜集来的资料进行整理，以获得对社会工作嵌入社区治理以来面对的专业挑战的认知。

三、社会工作嵌入社区治理

1957年，卡尔·波兰尼(Karl Polanyi)在《大转型：我们时代的政治与经济起源》中首次明确地将“嵌入”这一原本属于自然科学的概念引入到社会科学中。他敏锐地察觉了人类行为与社会结构之间的关系，强调嵌入性能够为新兴行为的合理运行提供保障，提出经济过程须嵌入在现实的社会关系之中并且逐渐实现制度化。而进一步将嵌入性发展起来的是马克·格兰诺维特(Mark Granovetter)。1985年他在《镶嵌：社会网与经济行为》一文中指出“具有目的性的行动企图实际上是嵌在真实的、正在运作的社会关系系统之中的”[2]，社会行动是嵌入在人际关系网络之中的。尽管缺乏“嵌入”概念的清晰界定和系统的理论阐述，但嵌入性的提出为理解、研究我国社会工作的发展提供了新的视角。社会工作作为一种人类服务形式，其在诞生、发展的历程中必然经历与社会其他构成部分相互作用的过程。同时，源自西方的专业社会工作在我国实现本土化的进程中也必然嵌入到现有社会结构中。

(一) 嵌入的主体、对象与路径

随着社区功能的不断强化，基层社会管理体制也在发生相应的变化。大量的政府及社会管理资源逐步向社区流动，众多的社会组织发展起来，促使着政府与社会一道共同承担起治理公共事务、提供公共服务的责任。Kooiman提出“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”[3]。比单一由政府提供社会服务，社会治理允许多个权力中心或服务并存，强调多元主体之间的动态协同关系。社会工作是源自西方的一种助人的专业和职业，推动社会治理创新所依托的主体必然是掌握和拥有这一专业资源、从事这一职业的组织和个人。因此在社会工作嵌入社区治理中，嵌入的主体是社会工作机构和社会工作者。至于嵌入的对象，王思斌指出专业社会工作是嵌入原来的社会服务领域之中并谋求发展的，其嵌入的对象是由政府部门、人民团体、企事业单位和社区开展服务活动的空间[1]221。就社区而言，嵌入的对象是社区开展服务的空间，具体包括社区内的政府部门、社会组织、企业以及居民等服务对象共同活动的领域。

社会工作作为一项制度从体制外切入，嵌入现有的公共服务和社会管理框架之中开展专业服务，逐步成为整个社会结构的有机组成部分并获得嵌入式发展。至于嵌入的路径，不同学者提出了各自的观点。王思斌、阮曾媛琪认为社会工作嵌入的层面包括制度、项目和服务三种嵌入[4]134。制度层面的嵌入是指专业社会工作作为舶来品，需要嵌入到行政性社会工作所依托的行政管理体制和社会福利制度之中发挥作用；项目层面的嵌入是指专业社会工作通过承接政府购买服务项目来提供社会服务，同时受制于现有的行政体制；服务层面的嵌入是指专业社会工作由于缺乏独立发展的空间而需要在现行行政体制中，同行政性社会工作一道提供服务，甚至会从事一定的行政工作。王杨提出社会工作可以通过体制性嵌入(建立与政府部门的合作伙伴关系)、经济性嵌入(有效动员内外部资源)和社会性嵌入(建构丰富的社会资本)三种机制推动社会治理创新[5]。伴随着政府职能的转变，政府购买服务成为社会工作提供社会服务的重要途径。宾丽平以深圳为例分析了“政府购买，民间运作”的社会工作嵌入式发展模式，即由市政府向民间社会工作机构购买服务，由社工机构派出社会工作者到购买服务的单位、社会工作者通过嵌入服务单位来开展专业服务[6]。就S机构而言，目前采取的嵌入路径是制度和项目双嵌入，即一方面由街道购买社工岗位并纳入现有行政管理体制中，社会工作者进入社区开展服务；另一方面则由机构向民政等各级政府部门申请政府购买服务的项目，通过项目进入社区开展服务。其中前者为主，后者为辅，但在本质上两种嵌入方式均为政府购买。

(二)社会工作嵌入下的社区治理

社会工作推动基层社会治理创新就要运用专业理念和方法，与原有的治理主体合作与竞争，在实现社会服务体系的改革及完善的同时获得自身的嵌入式发展。社会工作嵌入社区体现了公民社会的蓬勃发展，极大地改变了以往单一纵向、行政化刚性的社区管理结构，推动了基层社会治理创新，促进了社区多元治理机制的形成。正如有学者指出，社会工作作为一种新的工作方法嵌入到了原有的社会管理体系中，开启和催化了社会体制[7]。基层社会治理创新在本质上就是国家——社会关系在基层进行重构，二者不再是简单的对立，而是围绕共同目标、基于共同事务建立起来的团结关系[8]。在实践层面，2013年民政部将三社联动作为基层社会治理创新的重点工作，要求各地在城市社区推进。三社联动是指社区居委会、社会组织和社会工作者在社区服务、社区建设、社区治理方面联合行动、互相促进，实践各自职能和获得共同发展的过程[9]。三社联动成为当前国家治理体系下的基层创新社会治理，以及推进社会治理体系和治理能力现代化的重要路径。在社区范围内，联动机制框架下的多元主体通过沟通、协商、合作的方式组织起来采取集体行动，以解决社区问题，实现社区利益最大化。邹鹰等认为在“三社联动”中，社会工作者不断将社会工作价值观贯穿始终，将社会工作理论与立场融入社区治理与社会组织建设之中，通过专业引领、方法介入、制度性嵌入，成为“三社联动”的专业主导力量[10]。有的省市则在此基础上提出了四社联动，将社区志愿者引入到联动机制中，是社区治理与创新模式的新发展。四社联动机制下的社区治理主体包括社区、社区社会组织、社会工作者和社区志愿者；以社区为平台、社区社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑、社区志愿者为依托，从而实现多元治理。

社会工作被治理结构所吸纳的一个重要原因是其所具有的专业性，即能够进入社区扮演各种角色开展专业化服务以满足社区需求。嵌入社区治理的社会工作所扮演的角色主要包括服务提供者、联动促进者和政策倡导者。第一，服务提供者。提供专业服务是社会工作最根本的角色，社会工作者通过了解需求、界定问题，并遵循一定的价值伦理，通过个案工作、小组工作、社区工作等多种实务方法，链接各方资源为社区内有需要的个人、家庭、群体或组织提供专业服务。S机构进入社区后通过日常服务和项目，采用不同的实务方法为辖区内的各类对象提供了多元化的综合性服务，如老年人、儿童青少年、残障人士、贫困家庭以及社区工作人员、志愿者、社会组织等。同时，社会工作者还注重提升居民的社区参与能力，增强其对社区的归属感，并且通过巩固社会网络协助居民实现互助，从而增强整个社区的发展能力。第二，联动促进者。社会工作嵌入社区治理成为主体之一，发挥其发掘、链接资源的专业优势，“与多元建设者一道参与面对面的讨论、协商与行动，通过集体力量来改善生活环境和服务品质，不断提高专业介入的能力和水平”[11]，推动治理各方更好地实现沟通、协商、互动与合作。以S机构为例，社会工作者与社区社会组织、志愿者一道为贫困家庭、高龄及失能半失能老年人提供照料服务；与社区居委会、志愿者开办系列的“安全进社区”活动，对居民进行日常救护和安全知识教育，有效地发动各方力量，形成服务的合力。第三，政策倡导者。社工需要在一定政策法规的框架下开展服务，是政策实施者；同时社工在服务中发现现有政策法规中的不足又可以通过合理途径为“弱势”社群发声，是政策倡导者。社会工作者(机构)介于政府(政策制定者)和民众之间，自上而下地将民众的需求和诉求进行传递，呼吁政策的改善或改变。在社会工作扮演专业角色的过程中不断与其他主体进行互动，促使着原有的治理结构发生改变而渐渐有了更多的社工元素。

四、社会工作嵌入社区治理面临的专业挑战

在嵌入的过程中，社会工作不可避免地与原有的利益主体和管理体制发生碰撞，社区中重要的政治和社会力量均会对社会工作的嵌入和发展带来重大影响。社会工作嵌入到具体的制度环境之中，形成与其他行动主体、制度、规范、文化等要素的互动整合是社会工作得以顺利开展的基础性前提。社会转型过程中社区深层权力秩序的变革构成了城市社区社会工作最具关键意义的制度环境[12]。社会工作嵌入社区治理的过程中既实现了基层社会治理的创新，塑造出具有社工元素的新的治理结构，也在与其他主体互动的过程中实现了自身的本土化，而其中一个核心问题便是其专业性。社会工作在展现其专业性的同时，也面临着来自包括居委会、居民、志愿者、社会组织等在内的外部环境的挑战。为了更加直观生动地探寻嵌入对社会工作专业性带来的影响，研究通过深度访谈法对居委会书记、社会工作者、社区居民、志愿者和社会组织负责人进行无结构式访谈，并借助为社区书记与社会工作者开展集中督导的机会对二者之间的互动，以及S机构在社区开展服务过程中进行参与式观察，探析伴随社会工作嵌入社区治理而衍生出来的专业性挑战。

(一)专业地位

在社区治理中，社会工作需要处理的最重要的关系即是“政府——社会”关系。不同于传统的强制的权力行使，社区治理有赖于多方的共同治理，强调通过利益相关者的平等参与与协商以达成共识。因此政府组织的地位和角色具有一定的特殊性，在合作框架内，它与社会组织是一种平等的合作伙伴关系，双方具有平等的权利和义务[13]。社会工作所处的地位决定了服务是否能遵循专业要求，也就决定了服务在多大程度上能保持专业水平。在自上而下的社区建设中，社区居委会承担着大量政府交办的行政事务并惯用行政手段开展工作，表现出强烈的行政化倾向，一定程度上扮演着政府代理人的角色，是社会工作需要面对的最强有力的力量。在针对社区书记和社会工作者的访谈中，双方均认为社会工作嵌入社区治理后面临的最直接最根本的问题就是社会工作的地位如何界定。定位是否准确直接到关系到社会工作是否能够在一定权力和空间之下遵循其专业的价值观和理念，通过专业方法和技巧开展服务。例如在一次社区书记和社会工作者的集中督导中，有位社会工作者就明确提出：

“我觉得有必要首先搞清社工的定位问题，居委会是否有权管社工。”(社会工作者A)

在这一问题上，多数书记和社工都认为目前的状态下是政府绝对主导，社会工作并未真正实现平等参与，甚至在某些时候成为行政的附庸，弱化了社会工作的话语权和自主性。

“关于谁主导(活动)这个事，不存在疑问，肯定是居委会主导。我们虽然没实施，但(社工)到了社区就是来协助我们的。”(社区书记A)

“我们站点的(社区)书记什么事都找社工，我觉得应该是命令、通知吧。”(社会工作者B)

“社区经常下任务，凡是居委会想到的活动都让社工来做。”(社会工作者C)

通过观察社区书记与社会工作者之间的互动模式可以发现，前者对后者多是强制的安排、命令，后者对前者往往是以请示、汇报的姿态，表现为典型的控制型沟通；不过在少数认同社会工作的社区里，书记会真诚地就社区中存在的问题与社会工作者讨论商议，共同决定下步工作，甚至还会积极地为社工开展活动提供必要的资源支持。由此可见在当前多数情况下，社会工作者并未与居委会平等沟通，而是处于被领导的地位。冲突理论认为社区内组织存在对权力、资源和利益的竞争。不同的利益团体和权力中心因资源的稀缺和分配不均而导致冲突。在国家——社会的界限还比较模糊，政府的行政权力占据主导时，“小政府、大社会”的格局尚未形成，社区治理还没有真正走向社会化和市场化，居委会依然承担大量的公共管理职责，政府行政力量过度介入社区事务会导致社会组织功能的发挥受到抑制。实际上在现已发布的政策中多次强调“政府主导、社会协同”，政府在社区治理中应处于绝对的领导地位，社会工作作为一支重要的专业社会力量，其地位被界定为辅佐、协助，其根本作用在于巩固基层政权，维护社会稳定。如《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，要“创新社会治理体制，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”；党的十九大报告提及“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”由此可见尽管社会管理体制改革带来权力的不断下放，但是街居制依然表现为强有力的行政职能；社区居委会以行政管理的方式开展工作，是政府职能的基层执行者，在社区治理多元主体中起到绝对的决定和主导作用。根据管兵对上海市在社区开展的政府购买服务项目的研究，由于政府购买服务本身就是由政府来主导，因此政府在相关制度设计和资源分配上毫无疑问地发挥着决定性作用。这一现实表明目前我国还无法彻底实现政府与社会之间平等的伙伴关系，建立多中心治理模式[14]。从本质上来说，政府购买服务需要处理的核心问题便是权力共享问题。强行政、弱专业是我国社会工作在自上而下推行过程中所形成的独特现象，社会工作的发展必须从我国国情出发，在不断嵌入现有行政体制的过程中发挥其专业性。由此可见，未来一段时间内政府依然会承担主要的社会服务提供责任，而社会工作由于嵌入路径上的依赖则依然会处于附属地位。

(二)专业边界

社会系统理论认为所有系统都具有边界，也会在不同的点具有不同的渗透性。在嵌入社会工作的社区治理所构成的系统中，由各个主体构成各自不同的子系统，社会工作自身作为其中一个子系统与其他子系统之间产生互动的同时也存在着一定的边界。社会工作机构由于购买政府服务，在其专业身份之外也不可避免地增添了一定程度的政治性，导致专业边界变得模糊。另外，社会工作受各种因素制约难以保证其平等的地位，并且由于缺少足够的发挥空间，无法充分地遵循专业理念、运用专业方法开展专业服务，甚至出现了行政化倾向。政府对社会的嵌入是通过政府直接监管社会组织的成立和运行，这使得政府与社会的界限并不清晰，因而在实质上政府仍能保持对社会的控制[15]27。根据朱健刚、陈安娜的研究，专业社工组织在嵌入到原有的行政社会工作的过程中不可避免地受社区既有复杂的权力网络的影响，导致其专业性的发挥，深度嵌入社区治理受到限制。专业社工被吸纳到街道权力网络的过程中发生了专业建制化、内部治理官僚化和外部服务行政化[16]。研究中通过观察社会工作者的日常工作以及借助访谈可知，社会工作者进驻社区后每天需要开展的工作绝大部分并不是专业服务，而是各种来自政府指派的任务。例如：

“现在每天的工作基本都放到了写各种工作计划和总结的文字工作上了，根本没有精力做服务。”(社会工作者B)

“马上要面临结项，一大堆材料需要整理。可我手头上光社区安排的任务每天就排得满满的，肯定得加班弄项目了。”(社会工作者C)

“我觉得自己都远离原来学的那些专业知识了，每天都忙于写材料开会，几乎被行政化。”(社会工作者D)

研究中还可以发现，尽管社区工作人员大部分已考取或正在考社会工作师从业资格证，但欠缺正规的专业教育和实务训练，因此对于社会工作究竟能做什么、怎么做在一定程度上依然存在模糊认识甚至误解，不了解社会工作的理念、原则和方法，导致将一些未经专业评估和考量、可能并不适合接受社会工作服务的问题直接转给社会工作者，或者对社会工作服务期待过高。

“这家的矛盾闹了很多年了，三天两头打电话找居委会调解，去了也没用。正好交给你们(社工)去处理，你们不就是做这个的吗。”(社区书记B)

“居委会那边把解决不了的老大难问题都给了我们来做，现在走访的这几户基本都是困难家庭，一见面人家就问之前反映的问题有没有给解决，弄得我们很尴尬。”(社会工作者E)

政府购买社工服务的前提在于社会工作的专业性，为社会提供专业化服务是社会工作与政府得以实现合作的重要契合点，因此专业性是社会工作获得嵌入性发展的重要基础和主要优势，而与政府部门、社区工作者(主要是街道居委会人员)以及服务对象的合作能力决定着专业社工嵌入发展的过程[4]221。虽然社会工作嵌入社区后不能因一味地强调独立性和专业性而脱离现实造成孤立，工作者从事一些行政工作在一定程度上有利于适应工作环境以及开展服务，但若是缺乏必要的时间和精力开展专业服务，会导致其专业能力在被行政事务牵扯的过程中逐渐弱化。有研究指出，政府购买服务中的社会工作者长期被当成了免费劳动力，从事的大都是一些低级工作；尽管设有专门的专业岗位，但社工仍然需要从事大量单纯的行政工作[17]。因此社会工作在嵌入社区治理后如何避免发生“政府吸纳社会”、专业边界消失将是未来发展过程中面临的一大问题，也是推动社区治理变革的重要议题。此外，公众对社会工作专业认知的不充分或者存在偏差也会干扰服务的提供。居民往往会把社会工作者等同于社区居委会的工作人员或志愿者、社会爱心人士等，不清楚彼此之间的区别，这也为社会工作者开展服务带来困扰和压力。例如：

“走访社区时遇到最多的问题是居民问我们社工是干什么的，是不是居委会的人。”(社会工作者A)

“经常也有像你们一样的好心人来我们家慰问，还给孩子送书包。真谢谢你们的关心。”(社区居民A)

尽管社会工作嵌入社区治理须与其他主体一道承担起提供社会服务、满足社区需求的责任，但与此同时还应具备必要的专业敏感，与所处社会环境中的其他系统保持一定的界限，以维护专业独立性，避免边界模糊、被过度异化而丧失专业性。

(三)专业价值

社会工作的宗教起源及其与社会福利的密切关系，决定了它是一种以价值为本的专业。社会工作价值是一套有关人类尊严、权利、公平、正义等的理想信念，是开展社会工作实践的前提和根据。在社会工作体系中，专业价值处于绝对的基础地位，界定了社会工作的方法和技巧，规范着社会工作者的行为。目前普遍得到认可的社会工作价值体系主要来自于戈登(Gordon)和比斯台克(Biestek)。戈登认为社会工作价值包括个人应受到社会的关怀；每个人既有人类共同的需要也是独特于他人的；每个人的潜能都能充分地实现等；比斯台克的价值体系则包括人的潜能、责任、权利、基本需要、社会功能、社会的责任与权利等。然而在社会工作实践中，社会工作者往往会遭遇价值的冲突。尤其在社区中，以居委会工作人员为代表的社区工作者，在浓厚的自上而下的行政体制氛围中往往沿袭着传统行政工作“管”的思想，强调制度功能和社会控制，注重政绩、排名和竞争，服务的意识较之社会工作者要弱，这就使得二者难免在工作理念和方法上产生摩擦，导致合作的不顺畅。

“社会工作强调分享、合作，但是社区(居委会)经常跟我们要新意，而且不喜欢跟其他社区合作，感觉竞争非常激烈。”(社会工作者B)

“你看XX社区，做的都有名了，我就想着咱这里怎么能超过它。”(社区书记C)

缺乏平等对话的权力、价值理念存在差异都不可避免地给社会工作嵌入社区开展服务带来压力，社会工作者要么为迎合现实摒弃专业价值导致去专业化，要么在坚守中通过努力赢得对方在认知上的改变，最终实现接纳、认可并获得顺利合作的空间。

五、结论与展望

本研究通过对S机构展开的质性研究，揭示了社会工作嵌入社区治理后面临的诸多专业挑战，主要表现为专业地位较低、专业边界不清晰以及专业价值受到碰撞。社会工作若要获得嵌入式发展就必须将自己纳入现有的制度结构和服务体系之中，这一观点与已有学校、灾害、企业社会工作的嵌入性研究相一致[18-20]。然而我国现存社会制度安排与社会工作发挥作用所需条件的不匹配之间形成的结构性张力制约着社会工作的发展，也影响着其功能的有效发挥。新公共服务理论认为政府的职能在于服务，而不是掌舵；政府应关注公共利益和权力在社会中的分配，拓宽公共参与、扩大公民权。因此，为了更好地推动基层社会治理、为社会工作赋能充权，政府应逐渐向社会分权，放松对社会的过度管制，通过多元主体合作的方式弥补政府或市场缺陷。同时，为了逐渐改观当前权力不对称、资源不均衡的关系，第三部门应在保持相对独立的前提下与政府实现相互依存的良性互动，并努力发展为参与社会治理和提供社会服务的独立主体[15]29。此外，社会工作也应提升自身能力，除了健全和规范专业与职业发展、提高整体专业服务能力之外，还应重视督导制度建设，充分发挥督导的教育与支持功能，为社会工作者给予知识技能的指导以及心理情感的支持，帮助其保持健康的情绪状态、增强价值感和抗压能力、坚定专业信念，从而积极应对挑战。

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