刘敏

摘 要：本文以“多规合一”的整合模式为研究对象，探讨了GIS技术应用于多规合一的模式，论文首先分析了多规矛盾的技术根源，进而分析了多规合一技术整合的关键与核心内容，在此基础上，论文分析了多规合一的技术整合模式，包括以GIS技术为支撑的空间分析整合模式、以弹性规划手段为引导的空间弹性整合模式和以反规划理念为控制的空间管治整合模式等，相信对从事相关工作的同行能有所裨益。

关键词：GIS 多规合一 整合模式 规划

中图分类号：TP319 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2018）07（a）-0057-02

规划作为对未来的一种谋划、安排、部署或展望，在引领经济社会发展、实现资源的有效配置中发挥了重要作用。因此，近年来国家层级和地方一级均形成了针对不同领域的各类规划。据统计，我国经法律授权编制的规划至少达83种。但规划种类过多又造成了规划之间内容重叠交叉，甚至矛盾，不仅浪费了规划资源，更使实施部门无所适从，失去了规划应有的意义和作用。

在这一现实困境下，国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划（2014）1971号），研究部署“多规合一”试点，探索土地利用规划、城乡规划、经济社会发展规划及生态环境保护规划等空间规划的融合问题。实际上，在此之前，一些地方政府已经意识到多头规划带来的不合理问题，并开始启动“三规合一”或“多规融合”的实践探索工作。目前，基于“三规合一”或“多规融合”的多规协调研究多集中于规划体系、规划管理与组织方式、规划协调机制及规划协调实践方面的探讨，但系统性的研究框架尚未建立，诸多研究还依然处于隔离式、分散化状态，尤其是专门针对“多规合一”技术整合体系的研究不多。因此，本文从“多规合一”技术整合的视角，分析现行各类规划产生矛盾的技术根源，探讨“多规合一”技术整合的关键与核心内容，在此基础上提出了几种技术整合模式，以期丰富当前“多规合一”的研究成果，为推动“多规合一”的实践工作提供参考。

1 “多规”矛盾的技术根源

“多规”矛盾主要存在于三个方面：（1）规划目标各不相同。例如，土地利用总体规划其目标主要体现土地利用的总体布局和安排，而城市总体规划的目标则主要确定城市的规模和发展方向。（2）规划编制采用的标准（规划指南）不尽相同，造成了不同规划之间难以衔接。（3）规划实施管理制度也不尽相同，造成规划实施过程中“令”出多家。正是由于不同规划的规划目标、标准及实施管理制度的差异，使得各个规划从开始规划的那一刻起，在技术路线的确定、规划技术及实施手段的选择上便有了较大不同。

就“多规”矛盾的技术根源而言，主要是规划数据基础、规划技术标准、规划调控重点、規划空间范围及规划期限等多方面的差异所致。规划数据基础的差异主要体现在各类空间数据采用的基期、分类、空间坐标与精度的不同；非空间数据，如社会经济数据统计口径上的不同等。规划技术标准方面，不同规划因有各自正式成文的技术标准或行业默认的技术指南等，它们即使对同一问题的分析或预测往往采用的技术方法、数学模型、参数设置等也均不相同，其结果常常大相径庭。规划调控重点对不同的规划而言，更是天壤之别。

2 “多规合一”技术整合的关键与核心内容

“多规合一”的实质是把各项规划涉及的相同内容统一起来，落实到一个共同的规划空间。因此，有学者将“多规合一”表达为“3+1”“3+2”“3+3”项规划合一。加号前面的“3”指土地利用总体规划、城乡总体规划、国民经济和社会发展规划，加号后面的“1”“2”“3”则指环境与生态保护规划及其他产业规划等，即通过“一张图”“一个信息平台”“一个协调机制”“一个审批流程”“一个监督体系”，达到“多规合一”。

基于上述“多规合一”的基本内涵，其技术整合的关键可围绕以下几个方面内容开展。

（1）建立统一的数据基础，明确统一的指标体系。（2）确定统一的空间规划范围，构建统一的空间规划形态。（3）协调用地分类标准，落实统一的用地功能。（4）多方协调、求同存异，重构统一的空间管治体系。（5）协调规划期限，形成统一的规划时序。

3 “多规合一”的技术整合模式

本文基于对“多规”矛盾的根源、“多规合一”基本内涵及技术整合的关键与核心内容的分析，结合前人的研究成果，认为当前推动“多规合一”技术层面上可以在规划编制过程中充分吸收和利用3S空间信息技术、弹性规划及反规划理论与方法，以用地结构、空间布局与分区指导为纽带进行充分衔接，具体而言至少有3种整合模式。

3.1 以GIS技术为支撑的空间分析整合模式

无论是土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济与社会发展总体规划，还是环境与生态保护规划及其他专项规划，首先，它们都涉及到大量的空间信息，如：经济发展区划、城市功能分区、各产业分布等经济社会方面的空间信息，以及植被、气候、土壤及水资源等生态自然资源分布信息等。其次，相同区域各类规划都是在基本特定空间范围进行。因此，推动“多规合一”空间信息技术尤其是GIS技术的使用成为首选，作为GIS基本功能的空间分析成为实现“多规合一”的核心技术支撑。空间分析对于区域规划中经济社会要素的空间分布、自然生态环境要素的空间分布及各类规划空间管治与协同的空间分析具有重要的应用价值，与原有规划技术手段的综合运用，将为“多规 合一”提供强有力的工具。

在GIS支持下，该整合模式对各规划涉及的空间要素及非空间要素进行综合处理与分析，形成“多规合一”综合数据库。以基本评价单元为最小分析单元，综合考虑区域经济社会发展目标、区域资源承载力、土地利用及自然资源现状、建设用地适宜性程度等，在强调每一个目标的同时，产生一个空间规划方案。然后，再以这些空间规划方案为“多规合一”整合蓝本，邀请规划所涉及的不同利益主体、不同领域专家学者针对不同倾向的空间规划方案提出自己的意见和建议。最后，由规划师进行汇总和协调，为“多规合一”整合内容提供方案基础和多种选择，经反复最终形成各方都能接受的区域规划协调方案（参见图1）。

3.2 以反规划理念为控制的空间管治整合模式

“反规划”（Anti-planning）并不是反对规划，而是相对于传统城市规划理论而言的一种物质空间的规划方法论。基于传统规划理论的观点，如果把“城市与环境”比作“图与底”的关系的话，就是把城市当作“图”、环境当作“底”开展规划设计；而“反规划”理论则是把“图”与“底”进行易位，将环境作为“图”先行设计。“反规划”理论注重调强地域景观的真实性和生命土地的完整性，体现了保护优先的理念。

本文基于“反规划”的“多规合一”空间管治整合模式的要义在于：“多规合一”的过程中，我们不仅关注各个规划对象本身，而更加关注区域永久基本农田边界、生态红线等这类关系人类生存发展所必须的、需要恒常不变的保护空间。在对这类保护空间进行足够预留的基础上，接着再去考虑建设用地等其他用地的开发利用与时空布局问题。基于“反规划”的“多规合一”空间管治整合模式，凸显了人类对自身可持续发展的生存需求，符合“多规合一”划定生态、生活、生产空间，优化国土开发利用保护格局总体目标的要求。

4 结语

本文分析了土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济与社会发展总体规划等各类规划产生矛盾的技术根源，探讨了“多规合一”技术整合的关键与核心内容，从“多规合一”技术整合的角度，提出了以GIS技术为支撑的空间分析整合模式、以弹性规划手段为引导的空间弹性整合模式和以反规划理念为控制的空间管治整合模式3种技术整合模式。

然而，由于各类规划本身在编制、实施过程中往往受到社會、经济、政治等多重内在和外在因素的综合影响，要真正实现“多规合一”，仅凭技术支撑是远远不够的，还需要“多规合一”协调机制、实施、管理等其所处“环境”的深刻变革。同时，作为“多规合一”技术实现途径的前期探讨，目前仅基于已有的理论或技术手段提出几种技术整合模式，下一步将着重通过“多规合一”实践案例以完善研究成果，从而反过来更好地指导“多规合一”的实践工作。

参考文献

[1] 张强.“多规融合”背景下的城乡一体化规划编制探索——以福建省莆田市实践为例[J].规划师，2015（S1）：55-58.

[2] 孟鹏，冯广京，吴大放，等.“多规冲突”根源与“多规融 合”原则——基于“土地利用冲突与‘多规融合研讨 会”的思考[J].中国土地科学，2016（8）：44-46.