刘文志 赤峰市元宝山区财政局

我国自从改革开放以来，在大理促进城市化建设和经济发展的过程中，为了能够促使土地的供需与城市建设和发展之间相适应，党和国家政府积极主张地方政府在城市扩张中所扮演的角色，提升地方政府在土地财政管理中的作用。这也就意味着在土地扩张中，地方政府在土地财政中起着非常重要的作用。土地财政管理工作主要指的是政府在针对土地所实施的一系列管理活动中，通过土地所获得的经济收益，主要包括税费、土地出让金、土地融资三个方面，这些资金的组成同时也是地方政府财政收入的重要组成部分，大量的地方政府将这部分财政应用于城市建设所应用的资金费用、城市扩张而使用的资金等方面。在这一过程中，虽然在一定程度上规范了土地财政的管理，提升了地方政府财政收入，但是也给地方政府进行土地财政管理带来了诸多的挑战和困难，导致土地财政管理存在很多问题。在针对城市化不断扩建的当下，土地资源作为国家和社会持续性发展的战略性资源，切实需要认识到当前地方政府土地财政管理存在的问题，以此从实际出发，提出相对应的改进策略，从而能够整体上为促进土地经济的可持续发展发挥重要的促进作用。

一、地方政府“土地财政”的现状分析

“土地财政” 在当前的研究中，主要是通过土地运营而给地方政府带来的经济收入，一般而言主要是从土地出让金、土地建设尤其是房地产业发展带来的相关税费收入以及土地作为抵押获取债务收入三个方面。

（一）土地出让金

地方政府针对土地财政进行经营管理的过程中，出让金作为主要的收益方式主要是基于政府本身作为国有土地所有者，在土地特定的使用期限内拥有将土地使用权出让给土地使用者的权利，并且可以在出让期间向使用者收取一定的条款。在基于这一性质下，我国社会主义市场经济不断发展的过程中，土地跟随市场化、社会化的发展发生了重大的变化，土地需要跟随市场需求的变化而发生价格的变化。而在土地的出让应用中，通过公益性用地和工业用地两个部分，政府通过招标、租赁等方式出让土地，从中获得土地直接或间接的经营收入。基于以上分析，当前地方政府在土地运营中，如果存在大量的经营性土地，给政府带来了较大的经济收入，这样政府则会处于利益的最大化考虑，将大量的土地进行招拍挂方式，以此造成后备储存土地数量减少。其次，政府本身在土地的征集和利用上存在着严重的垄断现象，虽然政府可以大量的应用价格剪刀差的方式，但是不可避免在剪刀差不断扩大的同时，导致政府盲目城市建设规模和建设政绩工程、形象工程，以此整体上造成土地整体收入增加，成为地方政府的“第二财政”，但是不可避免存在大量潜藏的问题。

（二）建筑业和房地产业增加地方政府税费

地方政府在对土地进行经营管理中，建筑业和房地产业带来了巨额的税费收入。主要包括营业税、城建税、教育费附加、企业所得税、个人所得税、土地增值税、城镇土地使用税、房产税、印花税、耕地占用税和契税等，多类型的税种相互叠加整体上提升了土地经营收入。而且当前大量城市在进行旧城拆迁和城中村改造等活动中，同样也会导致税费的增加。此外，建筑业和房地产业行政收费也是最为主要的，主要包括土地部门的收费和财政部门的收费以及其他部门的收费。就当前而言，费用的收取比较杂乱，透明度低，要想真正查清是非常困难的。

（三）土地作为抵押获得借债收入

当前，我国大量的地方政府通过成立“土地储备中心”，将土地为抵押获得银行信贷支持，以此为城市基础设施建设或者进行旧城改造等发挥重要的促进作用。在长期的发展过程中，“土地储备”已经成为了地方政府经营土地、财政收入的重要来源。如果一旦地方政府将土地作为抵押获得银行贷款，那么在一定的时间段内其将会出现升值的现象，同时也可以作为补偿费支出，以增加储备土地；尤其是在政府基础设施建设中，作为抵押能够获得大量的收益。基于以上发展，当前地方政府不断增加土地收储力度，并且积极通过市场招拍挂方式进行市场化转让，但是同样容易造成土地资源闲置的现象。

二、地方政府“土地财政”形成的成因分析

（一）当下财政体制存在的问题

当前，地方政府所形成的财政体制促使地方财政在制度规定内无法获得足够的财政收入。这也需要追溯到1994年分税制的过程中，分税制导致地方城府初次分配财政的力度降低，造成地方政府财政收入出现了缺口，尤其是在财政支付转移中存在很大的困难。整体上而言，分税制导致地方政府如果依靠正式财政收入和上级政府的转移支付不能够满足地方政府财政支出需求，那么地方政府纷纷通过土地增加自身的非正式财政收入，以此也就导致了土地财政大量非正常现象的出现。

（二）现行土地制度的缺陷

土地财政的运行需要政府针对土地资源进行合理配置，这也就需要在健全的土地制度内进行。当前，我国土地制度实行 国家所有和集体所有的二元土地所有制两种制度。国家相关法律规定，国家如果按照社会公共利益需要并依照法定程序，在作出适当补偿的情况下可将集体土地征为国有。这样就规定了地方政府同时享有征地决定权和补偿决定权。也就导致了地方政府对土地征用权的无线扩大，但是却导致了集体经济组织和农民则处于完全的弱势地位。

（三）土地收益现有分配机制不合理

土地收益分配机制主要是中央政府不会参与到地方财政收益的分噢诶中，而且农民等弱势群体占用的份额也是非常低的，基本上都是地方政府获得收益，这也就大大刺激了地方政府土地财政运营管理的信心。且，地方政府在针对土地财政管理中，可以大量透支，大大刺激了地方政府的政绩，促使许多地方政府开始热衷卖地，大量形象工程和政绩工程出现，造成了土地资源的闲置和浪费。

三、地方政府土地财政治理分析

（一）健全土地制度

地方政府在土地财政发展中，应明确认识到土地财政具有不可持续性，容易引发各类风险而且对社会稳定也存在着大量潜在的问题。地方政府必须从肩负维护社会和谐和土地实现可持续发展的角度，正确应对土地财政，合理经营，获得可控制范围内的土地经营收入，弥补财政收入存在的不足。

（二）不断完善财政体制

财政体制的完善必须重点强化地方政府在预算内获得履行事权所需要的财权。在可控制的范围内，适当扩大地方政府的税权，并且为了保证法律规定范围内进行，需要促使当地经济社会活动尤其是影响力大的税种或税基流动性弱的税种交由地方立法机关立法征收。以此能够在不断提升地方政府财政管理力度的层面上，促使地方政府财政管理力度提升。

（三）土地增值收益分配机制完善

改变当前土地财政分配格局，必须从根本上打破地方政府垄断市场的做法，真正吸纳农民在利益分配中的地位。如，允许农村集体建设用地直接流转，改变以往政府征地后供地的现象，农民作为直接经营者参与土地供给。地方政府需要权衡国家政府、农民等利益相关者在利益分配中的角色，共享社会发展的利益。

小结：综上所述，地方政府“土地财政”管理由于土地转让金、建筑业和房地产业增加地方政府税费、土地作为抵押获得借债收入三个方面践行土地财政，针对制度和地方政府方面造成原因分析基础上，需要从健全土地制度、完善财政体制以及完善土地收益增值分配机制等方面整体上提升堤防政府土地财政适度化管理水平。