李阳

[摘要]在全国大气污染治理的背景下，西宁市政府也采取一系列措施，进一步加强大气污染综合整治工作，通过各项措施，在一定程度上改善了西宁市空气环境质量状况。虽然西宁市政府在大气污染治理中取得了显著成效，但同时也存在一定的问题。目前，有关我国的公众参与机制方面存在严重缺失，主要表现在地方政府的决策和执行等方面，从而导致地方政策的正当性、合法性不足以及公众参与的渠道、途径不是很完善。本文将以西宁市公众参与大气污染治理为视角进行实证考察，探究目前西宁市公众参与大气污染治理中存在的难题，最后针对其存在的若干具体问题，提出自己的一些建议。

[关键词]公众参与；大气污染治理；问题；完善建议

一、以西宁市为研究对象的意义

一直以来，政府在大气污染治理中发挥了不容忽视的重要作用，但传统的环境政府管理模式也表现出了一些弱点与缺陷，比如：某些政府的管理机构过度干预市场，由于公共物品的短缺而公众的需求不能得到很好地满足，以及权力的运行得不到及时有效的监督等方面的问题。环境治理与保护的最终动力和归宿是广大民众，公众的参与权得不到及时的保护，环境治理和保护也就是无源之水。为此，对大气污染的治理和保护，从“社会”维度进行逆向考量，也即从政府——社会这两个维度之一的角度出发，确立广大民众在环境保护领域方面的参与权，完善广大民众的环保参与制度，努力构建“公众是环境治理与保护的主体”意识，这也是大气污染治理、构建和谐社会的应有之义。

（一）以青海省西宁市为研究对象的现实意义

目前青海的环保工作主要集中在三江源、青海湖，几乎很少有人去关注城市的大气污染问题。然而，近几年随着西宁市经济的快速发展，西宁市的空气质量也明显有所下降，造成西宁市大气污染的因素主要有工业园区污染、露天烧烤污染、机动车尾气排放污染、施工扬尘污染、煤烟尘污染、建筑与生活垃圾污染等。政府的大气污染治理职能虽然得到了进一步的强化，但广大公众参与的作用与力量却并没有很好的得以充分发挥与体现。因此，以西宁市为研究对象对问题的探究解决具有现实的意义。

（二）以青海省西宁市为研究对象的理论意义

1.丰富与完善了与公众参与制度有关的环境权理论

环境权理论明释了环境权是指全体社会成员都享有健康权、安全权和在舒适的环境中享有的生活与工作的权利，具体包括生命健康权、财产安全权、工作与生活环境舒适权，以及其他与之相关的参与环境管理的权利，其核心是人类生存与发展的权利。环境权理论自20世纪60年代提出以来，国际法文件对环境权也给予了一定的肯定，同时也为大多数国内立法所认可与接受，正逐渐成为环境法保护得以存在的权利基石。

2.丰富与完善了大气污染治理中的依法行政理论

依法行政理论对大气污染的治理要求主要體现在合法行政和合理行政这两个方面。首先，有关的立法机关需要制定出相关的内容合理、层级协调的大气污染治理法律法规，且同时通过立法划清大气污染治理中政府的公权力与公民的私权利的界限。其次，合法行政和合理行政也应贯穿于行政主体治理大气污染的全过程，即行政机关治理大气污染不但需要有相关法律法规的依据，而且行政主体大气污染治理中的权力责任分配同样也需严格按照法律法规。

二、西宁市大气污染治理中公众参与情况调研分析

对当前的西宁市空气质量以及西宁市公众参与大气污染治理的相关情况与问题进行研究，主要包括以下几个方面：

（一）对造成西宁市大气污染的因素以及存在地点的调查

虽然近年来西宁市不断加大对大气污染综合治理的力度，但是，西宁市的空气质量优良率却从未达到一级优。根据对西宁市大部分地区的实地调查，我发现造成西宁市大气污染的因素以及存在地点分别是：扬尘治理污染，其主要存在地点是南川工业园区西塔高速东侧沿线，城北区毛胜寺安置小区工地，京藏高速第六、十一、十二标段施工工地，海湖新区财富广场二期项目工地；渣土车污染，其主要存在地点是城北区宁大路、朝阳东路、天峻路，海湖新区高架桥闸道，城西区西川南路，城东区共和路、互助路；道路二次扬尘污染，其主要存在地点是海湖新区海晏路延长段，城东区共和路、互助路，城北区柴达木路；拆迁工地污染，其主要存在地点是小桥片区拆迁工地、沈家寨拆迁工地、青年巷拆迁工地；建筑、生活垃圾污染，其主要存在地点是各地区部分河道、沟渠等区域，城乡结合部；煤烟尘污染，其主要存在地点是城中区、城北区等。

（二）对西宁市市民的访问

1.以访谈的形式进行调查

调查结果是：72.5%市民认为公民的环境参与权受到侵害是由于政府的某些行为造成，8%的市民认为自己对此并没有什么了解与认识，19.5%的市民认为自己的环境参与权受到侵害是由于公民自己的个人行为造成的。

在72.5%的市民中认为自己的环境参与权受到侵害是由于政府的某些行为造成的访谈中，有51.5%的人认为如果自己能够享有此权利、具备此能力的话，自己愿意去行使环境参与权，自觉参与到大气污染治理当中去。9%的人认为政府就是这个样子的，自己也不想去参与。12%的市民认为如果自己享有此权利且花费不多的话参与一下还是可以的。

2.以问卷的形式进行调查及结果分析

本次对公众的问卷调查地点选择在一些中心广场与市区，原由在于这两个区域的人流量相对比其他区域要大一些，同时该区域面向的广大群众也是多样化的，而且公众的年龄层次分布也相对比较均匀，从而更能真实地反映出一些实际情况。通过对以上调查问卷的总结，我主要归纳了下列几点数据结论：

（1）72.6%的公民对公众参与大气污染治理的途径和方式不了解。

（2）93.4%的公民对大气污染治理中有关公众参与的决策持支持的态度。

（3）84.3%的公民对有关大气污染治理中的公众参与途径没有达到满意的程度。endprint

（4）86.8%的公民具有参与到大气污染治理中去的意愿。

通过以上数据，我们不难看出，西宁市大多数公民对公众参与大气污染治理的途径和方式是不够了解的，有关政府的某些公众参与决策关系到每个公民的切身相关利益，但大多数公民对公众参与决策的过程却了解甚少。当他们的公民环境参与权受到损害时也不知如何去维权，往往通过上访或其他极端的方式，他们殊不知这样不但不能维权，而且还会爆发群体性事件。从以上数据的第二项与第四项可以看出，公民当中的大多数是愿意参与到大气污染治理当中去的，所以目前对相关政府部门来说，制定切实可行的公众参与决策的措施并愿意同公众一起去解决问题，这才是最重要的。

（三）对西宁市环保局工作人员的问卷调查及分析

此次对西宁市环保局的部分工作人员进行了问卷调查，并与部分工作人员进行了访谈，相关的具体数据归纳如下：

1.96.6%的工作人员对西宁市公众参与大气污染治理的相关问题略知一二。

2.73.5%的工作人员可以列举出至少一种公众参与大气污染治理的途径方法。

3.86.6%的工作人员认为进行公众参与大气污染治理决策的改革是有关领导们的事、与自己无关。

4.51.6%的工作人员认为西宁市环保局对公众参与大气污染治理的重视程度很高。

从对环保局工作人民的问卷及访谈归纳的数据来看，环保局的工作人员对社会公众参与相关政府决策也是有一定认识的且觉悟还是挺高的，但传统的封建官僚思想与事不关己的态度让我们更加清楚地看到，西宁市政府对公众参与大气污染治理的重视程度还是不够高，一些具体的措施也不是很完善，公众对参与大气污染治理的强烈需求同政府之间的桥梁纽带也没有很好的畅通，有关政府部门对自身的定位还不到位，政府自身在民主与开放的背景下应改变其严重错误的理念。

三、西宁市公众参与大气污染治理的问题及其完善途径

（一）西宁市公众参与大气污染治理出现的问题

1.公众参与环境行政决策的民主化意识相对淡薄。人们的民主意识几乎被我国传统的封建思想所扼杀，现如今虽然我国的经济得以快速发展，但人们的民主意识并没有得到应有的提升。一方面由于政府部门独断专行的决策在某些方面仍然存在，另一方面由于民主参与意识没有得以发展的平台。由此以来，民主热情在人们的依赖性成了常态的环境下空前缺乏。

2.针对少数民族群体特有的公众参与渠道缺失。由于西宁市一个少数民族聚居的城市，因此公众参与大气污染治理的渠道也应注重对少数民族群体的参与。如少数民族群体无法参与到大气污染治理中去，不仅不利于公众参与大气污染治理的发展，有时还可能会造成一些不必要的群体性事件。

3.某些公众参与意见得不到及时的反馈。公众参与大气污染治理机制是以意见反馈机制为前提的，在我们的生活中公众的意见如不能被及时关注、弃之不理成为一种常态，那么这种意见反馈机制则会严重挫伤公众参与的热情，长此以往公众参与的结果不容乐观。

4.行政机关大部分的部门往往自己作出决策并参与治理，公众参与程度低，由于很少让公众自身参与到大气污染的治理当中，因此也没能很好的发挥公众参与的积极性与优越性。另外，虽有媒体宣传但力度很小，即使召开听证会但也不能顾及广大民众，这些因素都造成了民众参与度低，相当一部分民众只有在涉及自身利益时，才会去主动关注。

5.从公众参与的实效的角度来看，影响力有限。公众参与大气污染治理的知名度与认同度不够从而导致对政府相关决策的影响甚微。某些相关政府部门和民众对公众参与大气污染治理存在着某种程度的误解，认为他们发挥不了多大作用，因此民众当中的大部分对参与大气污染治理的活动缺乏热情。另外，虽有一小部分民众也参与到了大气污染治理的活动中了，但由于参与时间不长、效果没有达到一定的持续性，因而对公众积极参与到大气污染治理的影响力较小，同时也由于受到数量、规模、资金等因素限制，影响力也不是很大。

6.从公众参与的条件的角度来看，环境保护信息不对称。在公共服务领域，“信息不对称”现象存在于政府的相关组织与社会大众之间，政府在一定程度上获得行政管理主动权与对民众的支配权通过凭借自身的信息优势，最终导致双方在行政管理活动中地位不平等的现象的产生。公众参与机制实际上是要求充分发挥民众的积极性与主动性，试图改变之前以政府为主导的环境管理模式，以达到强化政府与民众之间的互动和合作的效果。但如政府与公众之间“信息不对称”问题不能得到及时解决，公众参与大气污染治理也只能存在于形式、而无其实质意义。

（二）西宁市公众参与大气污染治理问题的完善建议

1.政府部门应树立一种理念，即行政民主化与科学化的理念。因为一个良好行为习惯的形成与科学、民主的理念是分不开的。树立行政民主与科学化的理念是对过去理念的摒弃，也是对未来的信心与决心。因为要想让民众真心实意的参与进来，政府必须要先接纳民众，这才是政府与广大民众团结一致的前提和基础。

2.加大讓广大民众自觉参与到大气污染治理的宣传力度。从实践调研的相关数据来看，民众当中的大部分还是愿意参与到大气污染治理中的，因此，只有相关政府部门真正接受了民众的批评指正，政府的向心力才能得以增强，同时也能扩大公众参与大气污染治理的范围。

3.加强公众参与大气污染治理的载体建设，尤其是针对不同少数民族不同需求的载体建设。比如像西宁这样的地区来说，公众参与大气污染治理的载体也应是多样性、多样化的，同时也应满足不同少数民族的需求。因此，加强相关的载体建设就显得甚为重要。现如今的大多数座谈会、听证会都仅仅浮于表面，公众的意见无法得到及时的采纳，长此以往就会让更多的民众对此产生怀疑、反感的态度，这样是不利于公众参与大气污染治理的载体建设的。

4.完善大气污染治理中公众参与的机制及相关监督问责体制。事后的监督问责体制不完善甚至是缺失是公众参与大气污染治理的机制之所以发展不太乐观的根本原因所在。因此要加大对事后的监督及问责力度，从制度上严厉打击违反公众参与大气污染治理体制的行为，这样才能使公众参与大气污染治理的体制走上正轨，才会有利于今后该体制的健康长久发展。

5.尽快出台公众参与相关规定，使其符合当地的实际情况。根据《宪法》与《民族区域自治法》的相关规定，自治机关可根据法律、法规规定就本自治地方与生态环境相关的保护制定自治条例或单行条例。自治机关的立法权内容不仅体现在可变通国家法中与少数民族地区特点与实际情况不符的规定，还表现在制定自治条例、执行国家法律、法规等方面。因此，应尽快修改关于公众参与大气污染治理的相关法律、法规，作出符合切合实际的公众参与大气污染治理机制的具体规定。各地区政府及其相关部门，也应积极创新相关体制、机制，鼓励和吸引更多民众积极参与大气污染治理中去。

6.促进与完善相关“环境保护信息的公开、透明”机制。“信息公开和公众参与”在新《环境保护法》的相关章节已作出了明确规定。一方面，我国当前环境保护治理中的难题是“信息公开”和“公众参与”，纵观近几年来看，全国各地发生的环境群体性事件，诸如：反对PX项目、垃圾焚烧厂等。信息公开和公众参与的不足是发生环境群体性事件的根本原因所在。另一方面，“信息公开”是“公众参与”的基础与前提，二者存在着密切联系。因此，地方立法应结合新《环境保护法》的相关规定，对公众环境知情权与参与权内容作出更为详尽的具体规定。endprint