李挺

[摘要]我国的土壤污染状况不容乐观，在水、大气、放射性污染防治相继出台有关法律之后，土壤污染防治法迟迟未能落地。2016年5月28日，国务院颁布实施了《土壤污染防治行动计划》，为土壤污染防治法的制定提供了政策环境，土壤污染防治法制定的必要性和可行性已经突显，加快立法进程不仅要借鉴国外先进经验，还要更多的考虑我们的国情，建立起土壤污染防治的制度体系，才能有效地缓解和治理当下的土壤污染。

[关键词]土壤污染防治；合理规划土地；动态监测；第三方治理；公众参与

土壤，是指地表厚度2米左右的具有肥力且能够生长植物的疏松表层，是人类保持基本生存和生活需要的基础，是生态系统的基本要素之一。土壤的质量状况一方面能够直接影响到植物生长，再通过食物链影响到人类基本生存和生活需要，另一方面，也会对整个生态系统的安全带来重要影响。一旦土壤的环境质量状况下降，将会产生一系列的连锁反应，对环境保护和维持生态平衡非常不利。近年来，我国已经进行了有关大气、水、森林、固体废弃物、辐射等方面的污染防治法的立法及修订工作，但对于土壤污染防治，并未进行系统立法。经济发展带来了城镇化水平的提高和农业现代化产业发展，这一方面使得我们的生活水平显著提高，但是另一方面，由城市化、农业现代化进程带来的土壤污染问题正逐渐显现，并开始影响到我们的生存和发展。众所周知，公民的权利是国家保护的重要对象，由于土壤污染而导致的公民权利的损害，是国家应该建立和完善土壤污染防治立法的根本动因。

一、我国土壤污染防治的含义及发展现状

（一）土壤污染防治的含义

土壤污染，即是指对于地表疏松表层形成的污染。土壤污染成因具有复杂性，例如，工业迅猛发展导致废水向土壤中渗透，人口急剧增长产生大量的生活垃圾未经合理的处理污染土壤，大气中的有害气体经过降雨降雪等循环过程进入土壤，等等。因此，对于土壤污染的防治活动应考虑从两個方面人手：一方面，对于土壤本身具有的物质，应当使其维持在正常水平，另一方面，对于土壤本身并不含有的物质，应当采取相应措施予以剔除，避免更大的危害发生。就这两个层面来说，土壤污染防治应当初步分为两部分，即危害发生前的预警防控和危害发生后的综合治理。在危害发生前，我们要充分的评估一定范围内土壤的实际情况，并根据其存在的风险提出并实施相应的应对风险的措施，提升危害发生时的综合应对能力，最小化危害带来的损失。危害发生后，应当根据危害程度，制定出综合治理方案，进行有效全面的土壤治理和修复，使其恢复原貌或者不影响其再利用，进而不再威胁人类的健康。这也正是土壤污染防治的根本目的。

（二）土壤污染防治的发展现状

我国从上世纪70年代的联合国人类环境会议开始，逐渐拉开了环境保护的相关法律体系建设和发展的序幕。1973年8月，第一次全国环境工作会议通过的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》被认为是我国环境保护法的雏形。我国现行的环境保护基本立法是经过修订于2015年起正式实施的《中华人民共和国环境保护法》。

目前，我国并没有统一实行的《土壤污染防治法》，关于土壤污染防治的法律条文只是存在其它现行的法律和行政法规、部门规章之中，例如，现行法律中《环境保护法》第20条、《土地管理法》第35条、《农业法》第58条、《清洁生产促进法》第22条对防止土壤污染作出了原则性规定；《水污染防治法》第51条、《大气污染防治法》第18条、《固体废物污染环境防治法》的第三章、《农产品质量安全法》第19条都对防治土壤污染有所提及。另外《基本农田保护条例》、《土地复垦条例》、《农药管理条例》、《农药限制使用管理规定》、《城市生活垃圾管理办法》、《自然保护区条例》、《水污染防治法实施细则》、《工业污染源监测管理办法》、《危险化学品安全管理条例》、《废弃危险化学品污染环境防治办法》等法规和部门规章当中也都提到了对于土壤的保护。但是，这些法律规范有一个共同特征，即并非是专门针对土壤污染而进行的法律构建，而只是在考虑相关专项治理时，扩展式的考虑。

2016年5月28日，国务院颁布实施了《土壤污染防治行动计划》。该计划从开展土壤状况检测调查、推进土壤污染防治立法、建立完善的土壤污染防治制度、加强污染监管力度、改善土壤质量、保障农业生产等方面，较为全面地提出了应对土壤污染的各方面举措。《土壤污染防治行动计划》的颁布实施，填补了国家土壤污染防治领域的空缺，但与此同时，我们也应当意识到，仅有“土十条”的支撑，难以全面的引导土壤污染防治工作。因此，加快推进《土壤污染防治法》的立法进程，也是施行《土壤污染防治计划》的重要目标之一。

二、对我国进行土壤污染防治专门立法的分析

（一）我国目前没有土壤污染防治专门立法的原因

笔者认为，我国到目前为止在土壤污染防治的专门立法上仍然处于缺失状态，主要原因有三：一是土壤污染是一个各方面因素长期作用的结果，短期内很难看到不利的影响，也就很容易被忽略。二是土壤污染的发生，往往是多方面的因素汇聚而产生的，很难确定是哪种原因导致了污染，这也就给治理和预防带来了较大的困难。三是经济发展在之前一直是一个国家发展壮大的重要支撑，在权衡了经济发展与环境保护的关系之后，一些地方想要通过“先污染，后治理”的方式，优先满足经济发展的要求，因此将包括土壤污染防治在内的相关环保工作进度放缓。但是，随着经济发展进入相对平稳期、人民生活水平相对较大幅度提升，经济发展急需由粗放型向集约型转变。而在转变经济发展方式的同时，环境污染的治理被逐渐重视起来，我国目前已经完善了水、大气、森林、辐射等的污染防治方面的立法。近年来，由于土壤污染而引发的区域性粮食、蔬菜污染，导致民众健康受损的案例正逐渐增多。随着土壤污染逐渐走进人们的视野，相关的立法完善已经迫在眉睫。

（二）我国进行土壤污染防治立法的必要性分析

我国的土壤污染问题如今已经逐渐显露，并且引起了广大民众的关注，正如前文所述，土壤污染问题的产生是多方面因素共同作用的结果，笔者认为，应当加快推进土壤污染防治立法的必要性体现在以下四个方面：endprint

首先，粗放型的经济增长模式是造成土壤污染的根本原因，随着国家提出转变经济增长模式的目标，对于土壤污染的治理也需要提上日程。土壤污染的治理状况一定程度上决定着经济发展由粗放型向集约型转变的速率。土壤污染防治的相关立法，能够有效地推动经济转型。

其次，农业生产过程中，规范、合理使用农药、化肥等农业化学产品，需要土壤污染防治立法的约束。大面积的病虫害、产量不稳定、指导不充分等，都是造成农药、化肥过度使用的原因，而过度的使用这些化学产品，会使得土壤中的残留过多，久而久之，就造成了对土壤的污染。另外，有机肥商业化生产后含有的多种添加剂、大规模使用的不可降解的农膜，也加重了土壤的污染。规范这些行为，亟待法律的约束。

第三，城市面积扩大，生活垃圾爆炸式增长，土地规划不合理，是造成和加重土壤污染的又一关键因素。一方面，城镇化压缩了农业生产用地面积，另一方面，城市当中很大一部分土地用來进行工业化生产，绿化用地得不到合理的规划和保障，再加上城市人口激增，导致生活垃圾的产量和增速惊人，在一定范围内，对当地的土地造成了远远超出环境承载能力的破坏，进而造成了土壤的污染。合理的土地规划、城市建设都需要立法的跟进。

第四，土壤污染防治方面的立法不系统、不完善，是造成土壤污染不断加重的制度原因。我国自上世纪80年代兴起对环境法的研究以来，对于污染防治法领域的研究集中在单项污染的立法上，目前，我国已经在水污染防治、大气污染防治、放射性物质污染防治等领域，拥有了相对独立和完善的立法，但是，由于土壤污染具有多样性、复杂性，且治理过程中，需要综合考量各方面的因素，尽管日前已经颁布实施《土壤污染防治行动计划》，但是，在对于土壤污染的监管上仍然力度不够，也就从客观上，放任了土壤污染的发生。土壤污染防治专门立法能够填补空缺，推动土壤污染防治的法律体系建设。

（三）我国进行土壤污染防治立法的可行性分析

我国虽然一直都缺少土壤污染防治的专门立法，但是在我国由于土壤污染问题存在时间较长，各地和中央的环境行政管理部门在长期的工作中已经积累了不少相关经验。国内立法方面，有关大气污染、水污染、固体废弃物污染和放射性物质污染的专门防治法已经颁布实施，并在各自领域发挥了重要作用，这为土壤污染防治法的制定和出台提供了宝贵经验。另外，《土壤污染防治行动计划》也于2016年5月28日颁布实施，为进行土壤污染防治的专门立法提供了政策导向和参考标准。从国外立法的角度，美国、德国、日本等发达国家在土壤污染防治领域也已经存在较为完善的立法，对于我国土壤污染防治的专门立法也具有十分重要的借鉴意义。

三、外国土壤污染防治专门立法的比较研究

（一）美国土壤污染防治专门立法

受到上世纪70年代“拉夫运河”事件的影响，美国在1980年颁布实施了《综合环境反应、赔偿与责任法》。这部法律制定实施的主要目的，就是规范有关土壤污染防治的工作。美国的《超级基金法》对于土壤进行了简单划分，即绿色地块和棕色地块两类，而土壤污染防治工作就是围绕“棕色地块”展开的。所谓棕色地块，即是指被废气、闲置或不使用的工业场地，由于环境污染物的存在或有存在的可能性，开发或在开发困难土地。这部分土地多集中分布在城市中，形成原因一方面是由于快速城镇化使得经济重心不断变化，造成一些工厂选址的改变，对于废气工厂治理不到位，造成土壤污染，另一方面，土地再利用时多数未经严格的土壤修复，导致后来的土地使用时形成二次污染。美国现行的《超级基金法》确立了美国土壤污染防治的土壤污染责任制度，详细规定了土壤污染的责任主体、责任范围、责任类型以及责任的认定标准、法定免责事由等等。还通过法律形式确立了分为先期调查和现场调查的土壤污染调查制度、依托风险等级评定系统的土壤风险评估制度、根据风险评估确定的国家优先防治清单制度、统一的土壤信息管理制度和公众参与的相关制度。另外，美国《超级基金法》还设立了专门的用于土壤污染防治的基金，为土壤污染防治工作提供资金支持。

（二）德国土壤污染防治专门立法

在上世纪90年代，德国面临着工厂污染、垃圾处理厂污染以及曾经进行的军事行动等等，导致的土壤污染问题。这也催生了德国关于土壤污染防治的专门立法。德国的《联邦土壤保护法》是德国进行土壤污染防治的专门法律，其基本原则包括：预防原则，强调土地所有权人、占有人、实际使用人等，都对于土壤污染负有预防义务。普遍责任原则，即土地所有权人、管理者、使用者都负有防治土壤恶性变化的义务。行政机关主导原则，即行政机关主导土壤污染防治的相关工作。综合防治原则，即将土壤污染防治与其它领域的污染防治相结合，提高防治效率。德国的《联邦土壤保护法》也确立了土壤污染防治的相关制度：分为初步调查和详细调查的土壤污染调查制度，划分起始值、行动值和风险预防值的土壤污染评估制度，土壤状况信息管理制度，土壤污染基金制度等等。另外，德国土壤污染防治专门立法中，规定了独具特色的状态责任制度，即危害人引起危害的方式并非是人的行为，而是由物的性质或者状态所导致的。状态责任制度的确立，极大的规范了土壤污染防治中相关危害人的责任认定。

（三）日本土壤污染防治专门立法

日本的土壤污染防治专门立法起步较早，并且是到目前为止为数不多的拥有土壤污染防治专门立法的国家之一。其主要的土壤污染防治专门立法有《农用地土壤污染防治法》和《土壤污染对策法》。当然，促使其较早进行专门立法的动因也很明显，即20世纪50年代发生的四大公害事件。这些公害事件，无一例外都是由于农用地土壤污染而造成的。《农用地土壤污染防治法》中规定了对于农用地的具体监管措施：确定农用地土壤污染范围、制定相应污染对策、设置污染物排放标准、限制特殊用途土地的利用、对土壤环境进行监测和调查等等。由于《农用地土壤污染防治法》仅针对农用地土壤污染进行防治，并不包含全部的土壤污染，因此，日本在2003年又颁布实施了《土壤污染对策法》，这一法律对于土壤污染防治工作有了进一步的明确规定，规定了分为自行调查和行政调查的土壤污染调查制度、土壤污染调查结果公示制度、土壤污染基金制度、受污染土壤处理管理制度等等。endprint

（四）外国法比较及对我国立法的启示

比较美国、德国、日本的土壤污染防治专门立法，我们可以从立法目的、立法背景、制度构建、实际执行等方面得出结果。首先，从立法目的上说，美国、德国、日本三国的土壤污染防治相关立法都是为了避免土壤污染的扩散、恶化，防止过度的土壤污染导致民众健康大规模受损，从而导致经济社会发展的减缓甚至是停滞，但三者又有不同，美国的《超级基金法》更多是强调对于已经污染的“棕色地块”的治理，德国的《联邦土壤保护法》更强调对于土壤污染的监测和预防，日本的土壤污染防治专门立法更突出对于农用地的保护以及预防由土壤污染引起的公害事件发生。其次，从立法背景上比较，我们不难得出这样的结论：尽管三国面临的环境问题不同，但促使他们进行土壤污染防治专门立法的原因，都是国内的土壤污染问题日渐严重，已经在局部地区产生了对于民众健康的危害事件。第三，从制度构建上分析，美国、德国、日本均建立了土壤污染调查、土壤信息管理、土壤污染责任规范、土壤污染基金等制度。这些制度虽然根据不同国家的实际情况，其详细规范不尽相同，但总体来看，这些制度是目前为止，在土壤污染防治领域应当具有的制度。最后，从实际执行的角度分析，美国、德国、日本的土壤污染防治专门立法都取得了不错的实际效果，有效减少了土壤污染导致的事件发生。但存在的问题也相对明显，例如，在基金制度中，各国虽然基金来源有所不同，但有一个共性，即基金无法满足全部的土壤污染防治需求，因此，各国只能通过治理首要、严重的土壤污染或者通过其它途径取得资金支持等方式来弥补基金制度的缺陷。这也是接下来各国需要完善的一项土壤污染防治制度。

对于我国的土壤污染防治来说，笔者认为，对美国、德国、日本三国的土壤污染防治专门立法的比较研究具有相当的借鉴意义。首先，我国目前的土壤污染形势不容乐观：2005年4月至2013年12月间，环境保护部与国土资源部共同开展了为期8年的首次全国土壤普查。2014年4月环保部公布的公报显示，全国土壤环境状况令人堪忧。首次全国土壤普查调查点位覆盖除香港、澳门特别行政区和台湾省以外陆地国土的全部耕地，部分林地、草地、未利用地和建设用地，从点位监测看，全国土壤总的超标率达到16.1%，耕地点位超标率（土壤超标点位的数量占调查点位总数量的比例）高达19.4%。此外，重金属镉污染加重，全国土地镉含量增幅最多超过50%。这一系列数字告诉我们，我国的土壤污染防治已经刻不容缓。其次，在立法进程中，可以考虑借鉴外国先进经验，例如，确立土壤污染防治基本原则时，可以借鉴德国《联邦土壤保护法》的原则体系，综合考虑我国环境法的基本原则，予以确立。而在基本制度构建中，应当确立符合我国实际情况的土壤污染责任规范、土壤信息管理和土壤污染调查制度，必要的情况下，可以考虑设立专项的土壤污染防治基金。当然，我国与美国、德国、日本三国比较，在土壤污染防治方面最大的不同在于，我国实行的是土地公有制，土地归国家所有，因此，立法中需要更加突出行政机关的作用。

四、對我国《土壤污染防治法》立法的几点建议

《土壤污染防治法》的立法过程中，笔者认为应当有几点需要注意：

第一，应当体现环境法中的“预防为主”的原则。环境法领域的法律救济，相当大一部分是事后救济，即一般实在侵害结果发生时，才寻求救济，但是对于土壤污染来说，由于其不易发现、产生损害的周期较长等多方面原因，我们在寻求事后救济的同时，更应该重视事前预防，真正体现“预防为主”的原则。

第二，应当采用“效益”占主导的与经济发展相统筹的污染治理模式。我们在处理污染防治和经济发展的关系时，非常容易发生重视一边而忽视另一边的情况，如果采取保护环境优先的污染治理模式，那么，就会对经济发展速度产生较为严重的影响，甚至在局部会出现阻碍经济发展的情况。因此，我们应当在治理土壤污染的同时，在一定程度上保证经济发展，实现效益的最优化选择。

第三，应当通过法律的形式规定土壤污染防治的相关制度。例如，能够及时掌握土壤实际状况的土壤环境动态监测制度，对土壤环境损害进行有效救济的土壤污染防治基金制度，使得受害者及时得到补偿，督促企业提高土壤环境管理水平的土壤污染责任保险制度等等。这些都是土壤污染防治相关工作中应有的基本制度，应当通过土壤污染防治法加以确定。

第四，应当在土壤污染防治的过程中逐步适当地引人第三方治理，提高土壤污染的综合治理能力，有效缓解政府财政压力。所谓第三方治理，是指排污企业与专业环境服务公司签订合同协议，通过付费购买污染减排服务，以实现达标排放的目的，并与环保监管部门共同对治理效果进行监督。在土壤污染防治领域引入第三方治理制度，一方面可以推动整个土壤污染防治技术的发展和革新，另一方面，可以有效减轻行政部门对于土壤污染防治的压力。另外，发展土壤污染第三方治理还将为我国的环保产业带来新的增长点，开拓环境保护市场。

当然，在笔者看来，颁布实施《土壤污染防治法》可以为土壤污染防治工作提供必要的法律依据。但我们也应该看到，这只是土壤污染防治工作的一个基础环节，新法颁布实施后，如何将法律适用到实践中，还需要各个环境行政管理部门、土地管理部门的不断探索，同时，也离不开公众的积极参与。

综上所述，我国的土壤污染防治工作，正随着土壤污染事件的逐渐显露和发生而被政府、公众所重视。土壤是与我们的日常生活、生产息息相关的生态要素，一旦它发生了不可逆的破坏，那么对整个人类的影响将会非常巨大。国务院颁布实施《土壤污染防治行动计划》，是对土壤污染防治的有效探索，也为《土壤污染防治法》的制定提供了制度土壤。只有立法得到完善，才能使“土十条”中的相关制度和要求顺利实现。当然，作为普通民众，我们更应当有土壤环境保护的意识、参与土壤污染防治的意识，积极参与到与土壤环境保护相关的活动中。endprint