张志强

[摘要]农业是我国最基础也最重要的产业，为了让补贴政策更好的发挥促进中国农业发展的作用。本文通过探析中国农业补贴政策的演变、贡献、不足，在与其它国家对比的基础上结合我国具体国情给出建议。研究结果显示：对农业进行补贴是各国通用的做法；我国农业补贴政策是连贯的，进入21世纪后补贴力度逐渐增大，现行的补贴政策对保障粮食安全、耕地安全发挥了重要的积极作用，但还存在导向性、操作性不足等问题；与国外农业补贴相比在资金和体系完善上还有差距。未来，我们要从做好增量和变量这两个角度继续深化农业补贴政策的改革，让其更好地促进我国农业的发展。

[关键词]农业；补贴；政策

中华农业文明源远流长，农业数千年来一直是立国之本。现阶段，我国是一个农业大国，农业涉及到几亿农民的切身利益，但目前我国还不是一个农业强国，农产品主要自给自足，在国家市场上缺乏竞争力。由于我国过去的发展思路是工业优先，农业发展历史欠账较多，要想缩短农业与其它产业之间的发展差距，必须要从思想上给予农业足够的认识、行动上给予足够的支持。纵观世界主要农业大国，农业补贴政策都对本国农业的发展具有不可替代的引导和促进作用。

一、农业补贴及我国相关政策发展

（一）农业补贴

农业补贴就是将全体纳税人的钱集中起来的一种再分配，主要用于对以农产品为核心的生产、流通、销售环节进行支持和保护，带有明显的倾向性。国内外关于农业补贴的主要理论来源于农业弱质论、市场失灵论、国际贸易中的比较优势理论。一个显而易见的事实是，随着科学技术的提高和应用，特别是农业生产力的提高，使农产品供应量的增加，各国的农民单纯依靠农产品收入都容易沦为低收入群体。世界上大多数国家对农业的补贴都是在持续增加，以保护本国农民的利益，促进本国农业的发展和转型，满足国内的消费需求，提高在国际市场的竞争力。

（二）我国补贴政策发展轨迹

建国之初，为了迅速突破我国农业发展瓶颈，在全国各地兴起兴修水利设施的高潮。这种国家财政通过对大型或者中小型水利设施支持进而间接支持农业的发展思路成为改革开放之前农业补贴政策的主要基调。这一方面是因为我国当时国力较弱，财政收入少，能够用于补贴农业的资金少，另一方面，则是当时新中国百废待兴，为了国家安全发展工业和重工业成为当时发展的重点。但是解决“三农”问题从来就没有离开过党和国家领导人的视线，即使是在最困难的时期，负责经济工作的陈云同志，也一直坚持对发展农村经济采取灵活接地的政策。

我国的农业补贴政策始于1960年前后，当时主要针对国营拖拉机站进行补贴。改革开放以后，针对农业的补贴显性政策力度减小，但是补贴以另外一种形式出现，那就是放开农产品的价格，农民在市场交易中获得了更大的收益。但是，進入二十一世纪后，随着市场经济的发展，农产品的价格上涨相比于与通货膨胀是滞后的，农民的实际收益在不断降低，尽管已经减免了存续几千年之久的农业税，农民从事农业的意愿还是不高。因此，农业补贴政策于2004年在全国范围内铺展实施起来。党的十八大以后，2014和2015年中央一号文件明确以现有农业补贴政策为基础、扩大农业补贴政策，继续深化农村改革，加快农业发展方式转变。

二、我国现行补贴政策贡献和不足

我国现行的农业补贴政策主要有四大项，分别是粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴。由于我国各个地区资源禀赋不同，农业发展程度也有差异，所以目前各地区的补贴规模、补贴方式、补贴标准等还存在差异，但是已经做到省内统一。

（一）农业补贴的贡献

1.保证粮食安全。直到本世纪初，我国才基本解决了温饱问题，可见粮食安全是我国发展中的不得不面对的一个大问题。但近年来，我国从事农业生产的人口大量减少，大量优质耕地被撂荒。在这种情况下，正是农业补贴政策确保了我国农业依靠农业生产技术的提升、良种的推广播种、土地的集约化、规模化生产让专业的农业种植大户有利可图，从而实现了粮食产量连续十二年增长的态势，减少我国的对进口国外粮食的依赖，保证了我国的粮食安全。目前，我国的粮食储量已居于历史最高水平，相关作物如玉米甚至出现结构性过剩。

2.保护耕地。我国人均耕地面积不足世界平均水平一半。对耕地的保护除了在数量上不能减少外，质量上也不能降低。耕地系统也是生态系统中的重要一环，撂荒的耕地打破了原有的生态平衡。农民对耕地的保护行为主要体现在农田基础建设和农业机械化投入、耕作制度、肥料选择、病虫害防治方法等方面。从总体上看，现行的四个主要农业补贴政策对保护耕地都具有一定的积极作用，如农机具购置补贴能够促进农业的机械化，进而使劳动力投入减少，能够减少耕地的撂荒。

3.提高农民收入。种粮交税是一个千古不变的定律，但是在共产党领导下的新中国改变了这个定律。《农业税条例》的废除标志着农业发展从此进入新的阶段。现阶段我国广大农民种粮不再交税，并且还有补贴可以拿，这提高了农民种地的积极性和收入，一些群众开始专门从事农业，现代化、规模化的农业开始在我形成雏形。在广大偏远地区，特别是仅仅依靠农业收入作为生活来源的农民，各项农业补贴政策有力地提高了他们的收入，减轻了他们的生活负担。

（二）现行政策的缺陷

1.政策的导向性不足。目前的农业补贴虽然资金规模总量上比较可观，但是由于需要补贴的农户、农田面积基数太大，实际上户均或者亩均补贴资金仍然较少。农业补贴在农民心中已经形成一种社会福利，导向作用没有预期的明显。像农机具购置补贴这样为提高我国农业生产现代化具有明显导向性的补贴政策还比较少。在以保证粮食安全为主，促进农民增收为辅在这样的目标定位下，政策补贴有短视的倾向，农民为了让土地获得更大的产出大量使用化肥和农药、连续耕作透支地力，不利于朝着绿色生态农业转型。

2.政策的操作性不足。现有的粮食直接补贴政策和良种补贴政策，规定以实际播种面积为依据，即谁使用谁受益；但在实际操作中，多以承包面积为主，即谁承包谁受益。这主要是因为以实际播种面积和使用者为依据的农业补贴发放统计起来比较麻烦，对基层党务、政务工作者而言是一个沉重的工作负担。但是这种情况造成土地的预期收益价值被高估，农民宁可将承包土地撂荒也不愿流转出去，农业的规模化发展受到一定的阻力。并且现阶段我国有很多地区农村土地多年未重新分配，每家每户拥有的土地资源并不均等和公平，农业补贴政策有可能在农村造成新的不公平。

三、国内外农业补贴对比及政策建议

（一）国内外农业补贴对比

以农业最发达的美国为例，其是最早开展农业补贴的国家，补贴形式多样、范围广。特别是对以有机食品补贴为代表的wro允许和提倡的“绿箱”补贴从生产到消费都给予了较大的补贴和支持。相对于国外农业发达国家，我国的农业补贴水平是偏低的，如美国财政补贴约占本国农民总收入的30%，日本则达到60%，而我国各类农业补贴总计占农民总收入还不足5%，并且单位土地面积上的投入远低于世纪主要发达国家。长期以来，我国财政对农业的支持，主要放在大江大河这些水利工程的治理和兴修上，对农业直接的支持如改善农业生产条件、提高农民生活水平的政策不够明显。wro允许的12类农业“绿箱”补贴，我国也未完全充分的加以利用。

（二）针对我国农业补贴政策的建议

1.突出农业补贴高效性。要提高农业补贴的导向性，要适度的向目标群体倾斜，使农业补贴最大程度的发挥效能而不是大水漫灌让补贴变为广大农民微薄的福利。农民是农业补贴政策的主要受益者和农业生产活动的参与者。未来，在制定农业补贴政策时，要广纳农民的意见，保证政策在实际操作中的可行性、公平性，使补贴政策在执行过程不偏不倚，能发挥它的预期功效。我国的农业补贴政策要继续做好增量这个主题，要提高农业补贴的力度，同世界主要农业补贴政策目的接轨，即将提高农业补贴占农民总收入的比重作为重要内容。

2.完善农业补贴体系。要完善我国的农业补贴政策，构建一个以直接补贴为主的多元化体系，要涉及和涵盖生态保护、农业基础设施建设、农业贷款、农业保险、农产品加工等方方面面，确保政策在落实的过程中不顾此失彼，协同产生最大的效果，帮助我国的农业快速地从低效农业转型为高效的绿色农业，让安全的绿色食品进入更多的普通家庭。同时要使政策要制度化、法制化、动态化，做到与时俱进。

结论

农业是基础产业，随着我国经济的逐渐发展，农业补贴政策的力度也越来越强，覆盖面也越来越广，这些政策对保障粮食安全、保护耕地、提高农民收入发挥了重要作用。但不可否认的是，这些政策并不是完美无憾的，在实际应用中存在着导向性、有效性、操作性不足的问题。未来，需要做好农业补贴的增量和变量工作，让补贴发挥更大的作用。endprint