◎刘奇勇 张恒翔 梁 媛

2010年以来，各级政府努力推进小城镇化建设，推进农民市民化。促进农民在非农行业的就业转型是能否顺利实现这一过程的关键。农民通过城镇化中农村土地的流转实现就业转型，是实现城镇化、产业化的有效途径［1］。但目前存在着土地为首的生产要素约束尤为突出，这与现有法律土地制度和政府规章对土地流转的严格限制相关，将使农民通过土地流转获得创业资本更为困难，此问题亟待解决。

一、 农民就业转型中存在的土地制度约束问题

土地制度约束主要体现在农地经营承包权和集体建设用地两个重点方面［2］。在农民就业转型过程中，如何在城市就业还能保留农民对于土地的经营承包权和保障集体建设用地的收益权，是实现农民“带土进城”成功市民化、实现就业转型的关键所在。本文从政府规章制度与法律制度（涉及农地经营承包权、集体建设用地）的角度对土地制度的约束进行分析。

（一）政府规章制度对农地流转的制度约束

2001-2017年，中央相继出台了关于农地流转的系列政策规定，对农地流转和规模经营的做出了详细规定，农地产权的使用权、承包权、收益权、流转权等各项产权归属和范围有了较为明确的界定［3］。

通过对2001-2017年中央政府颁布的一些涉及农地流转的重要文件的梳理，可分析出规章制度存在的局限：

1.中央政府推出的政策规定提出了农民拥有农地的占有、使用、收益、流转及承包经……