阳盛益，汪 涵

（浙江理工大学法政学院，杭州 310018）

一、引 言

党的十九大报告提出，从十九大至二十大，是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，既要全面建成小康社会，又要开启全面建设社会主义现代化国家新征程。值此关键时期，推进乡村社会治理有序化和乡村社会治理体系与治理能力现代化，进而实现中国特色社会主义乡村振兴战略意义重大。农民合作经济组织是新型农业经营主体，不仅在促进农村发展、增加农民收入、推动农业发展上发挥重要作用，而且有利于提高乡村社会治理社会化水平，是实现中国特色社会主义乡村振兴道路“两个现代化”①的重要力量。推进农民合作经济组织参与乡村治理，有利于推动农民安居乐业和乡村社会安定有序，有利于健全乡村治理体系，有利于打造共建共治共享的现代乡村治理格局。

二、文献综述与研究价值

（一）研究综述

近年，农民合作经济组织蓬勃发展，在乡村社会影响力不断扩大，学界对农民合作经济组织研究亦逐步增多。就农民合作经济组织概念而言，目前学界无统一和公认的界定方式，大多是围绕农民合作经济组织原则、性质及功能展开界定。从组成原则和组织功能分析而言，史青（2009）认为农民合作经济组织是农民真正自愿组织起来的、自主经营、自主管理的农民组织，是为解决走向市场中遇到的困难、改变农村弱势地位而联合起来的合作组织。阎占定（2011）将其界定为是由农民依法自愿联合组成，为其成员提供生产服务的经济性自组织。胡良荣等（2014）指出是农民按照自愿、公平、民主、互利原则成立的，以谋求和维护自身权利，自主经营、共同管理、共享收益的互助性经济组织。从组织宗旨和组织性质分析而言，以万江红等（2014）观点为代表，认为农民合作经济组织是以互助合作为宗旨的农村经济组织。随着农民合作经济组织自身发展及乡村社会演变，农民合作经济组织嵌入乡村社会治理已成事实，其概念应随乡村社会治理发展及其功能彰显而更新。为此，农民合作经济组织是农民依法自愿联合组成的，以自主经营、自主管理为原则，为成员提供生产服务和推动乡村善治的经济性合作组织。

农民合作经济组织相关研究集中于以下三点：一是从理论上研究其组织特征。学界普遍认为农民合作经济组织的共同特征有：自愿性、合作性、中介性、共有性、对内服务对外获利等特性（李长健，2005；卫薇，2018）。二是从政策层面上探讨其存在必要性与扶持手段。李洁（2017）指出随着农村合作经济组织建立，可加速农村经济市场化进程，提高农民组织性，增强农民主体地位。李国祥（2016）认为农民合作经济组织可服务于国家精准脱贫大局，为全面建成小康社会做出应有贡献。基于农民合作经济组织发展的重要意义，学界较多关注是否应扶持农民合作经济组织的研究，形成政府扶持和政府放手两派，扶持派认为政府需加大扶持力度，如张翠凤（2010）指出政府要坚持对农民实行“多予、少取、放活”的方针，将农民合作经济组织纳入支农重点对象。放手派则认为政府应让其自由发展，不应过多介入，如孔祥智（2003）认为一些地区的基层政府，对农民专业合作经济组织的发展存在过度干预。冯道杰（2006）从改变合作组织的组织特性角度论述一些合作组织实际成为政府和部门的附属物。三是从实践层面探讨组织结构与运行机制及其发展过程中制度供给。一方面，就农民合作经济组织结构和运行机制而言。胡跃高等（2010）认为，农民合作经济组织结构与运行机制有四类：一是村两委主导型合作社；二是能人带动型合作社；三是“公司+协会+农户”型合作社；四是股份制公司型合作社。郭丽等（2012）根据农民合作经济组织发起主体与村委会内在联系不同，将农民合作经济组织分为村委会领办型、谐同发展型和独立发展型。就农民合作经济组织制度供给而言，学界普遍认为其在发展中缺失制度供给。孙亚范（2008）认为我国农村市场经济制度不完善，限制农业专业化和商品化发展。赵泉民（2010）认为制度不健全，多数合作组织有章程但不规范，缺乏具体管理制度。王永龙（2011）认为制度供给不足，特别是正式制度、核心制度有效供给不足。从外部环境看，政府相关配套政策措施不完善，金融支持政策尚未出台。虽然框架性《农民合作经济组织法》已颁布实施，但相关的实施细则仍未出台。

目前“农民合作经济组织”与“乡村治理”结合研究成果较少，现有研究主要探究农民合作经济组织与乡村治理内在关系及农民合作经济组织参与乡村治理对乡村社会治理生态的改变。王果等（2016）指出农民合作经济组织能有效缓解传统治理主体缺失的矛盾，遏制乡村治理资源分散分布趋势，规范乡村社会组织结构的有序化调整转型。赵泉民（2015）认为农民合作经济组织一方面使原有村庄治理基础逐步瓦解，另一方面也改变了村庄治理的“生态系统”。而农民合作经济组织如何参与乡村治理及其可行性与主要路径研究较少。

（二）研究价值

党的十九大提出实施乡村振兴战略，又于2018年9月推出《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，完成乡村振兴战略正式部署，其中明确提出乡村振兴两大加快推进任务，即加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化。综上所述，农民合作经济组织在加快推进农业农村现代化上可发挥重要作用，但如何在加快推进乡村治理体系和治理能力现代化方面发挥作用仍有待研究。而且，推进农民合作经济组织参与乡村治理具有多重价值。

1.有利于促进乡村政治建设，增强农民自主意识，提高农民主体地位

当前乡村治理欠缺乡村公共决策科学化和民主化。乡村公共决策制定多以垂直性和命令性方式由基层政府或村委会中少数人决定，缺乏民主导致决策未能因地制宜，更与村民自治制度核心要义“四个民主”中的民主决策相悖。乡村振兴战略强调加强农村基层党组织对乡村振兴全面领导，增强农民主体地位。农民合作经济组织可在党组织领导下，积极推进乡村政治建设，克服农民低组织性和农民个体因缺乏民主意识而产生参与惰性。以组织形式增强组织内部农民参与乡村民主决策制定意识及调动广大农民参与乡村建设，使农民在民主选举、协商、决策、管理、监督等方面充分发挥主体性，营造共建共治共享的现代化乡村。

2.有利于推进乡村经济建设，增加公共产品供给多元化，提高农民满足感

当前乡村治理存在公共产品供给不足，主要体现在乡村公共物品供给数量不足和供给质量不高。我国进入后税费时代以来，乡村公共设施建设获得大量来自政府资助的工程项目，然而仅靠政府资助不足以弥补公共物品供给不足和单一造成的乡村发展活力丧失。在面对传统农村宗族组织逐步瓦解、农村基层组织组织能力弱化、农村基层组织有意愿却无动力参与乡村公共物品供给和农民个体无能力提供公共物品现实情况下，欲实现乡村公共产品供给多元化，尤其在农村沟渠修建、水利设施完善和农村道路建设等乡村公共物品供给方面，需要农民合作经济组织在基层党组织领导下，彰显参与治理重要作用，打造充满活力、和谐有序的善治乡村。

3.有利于推动乡村社会建设，提升农民信任度，促进乡村社会和谐

当前存在乡村社会冲突和治理绩效问题。乡村社会冲突主要原因在于乡村社会资源配置欠缺效率性和公平性。传统乡村社会冲突解决方式主要是宗族调节和乡绅调节。随着村民自治实施，乡村冲突解决主要依靠村民自治组织发挥调节作用，但近年村民自治组织在解决社会冲突和建设和谐乡村上作用日益弱化，乡村治理过程中出现诸多问题。原因在于基层乡村社会“自我调节功能”瓦解，乡镇政府治理“功能弱化”，“村两委”自治组织“行政化”，村庄内部可“自我调节”功能性村民社会组织缺乏（周少来，2017）。农民合作经济组织参与乡村治理，有利于增进农民信任，有利于进一步健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。

为此，基于农民合作经济组织与乡村治理相关研究不足，及农民合作经济组织兴起与发展对现代乡村社会治理体制构建的重要意义，本研究从四部分分析农民合作经济组织参与乡村治理原由及如何参与乡村治理：一是探究农民合作经济组织参与乡村治理的理论基础；二是论述农民合作经济组织参与乡村治理的政策依据；三是分析农民合作经济组织参与乡村治理的内在条件；四是探索农民合作经济组织参与乡村治理的主要路径。

三、理论基础

从理论支撑看，农民合作经济组织参与乡村治理可从多中心治理理论、公共参与理论、利益集团理论及马克思主义合作经济思想寻求理论依据。

（一）多中心治理理论

多中心治理理论由埃莉诺·奥斯特罗姆（2000）提出并发展，该理论主要目的在于实现公共事务自主治理。奥斯特罗姆指出“多中心”意味着许多在形式上相互独立的决策中心从事合作性活动，或者利用核心机制解决冲突。当前乡村治理主体以村两委为基础，但随着农民合作经济组织自身发展及其对乡村治理问题的关注增加，该组织越来越多地嵌入乡村社会治理之中，冲击原有乡政村治的二元管理结构，衍生出乡村治理多主体化。单一政府治理是不够的，必须有多个政府和非政府单位与个人加入，成为治理主体，采取平等、协商、多元治理（阎占定，2011）。由此，多中心治理理论成为农民合作经济组织参与乡村治理理论基础之一。

（二）公共参与理论

公共参与理论来自于政治学研究范式多元主义和公民理论发展。多元主义研究以罗伯特·达尔学术核心思想为基础，指出权力不应集中而应分散，公共政策产生是各主体共同博弈结果。公民理论发展即阿尔蒙德强调公民意识和公民能力是国家政治民主化和政治发展的基础。随着农民合作经济组织的发展及国家治理体系与治理能力现代化推进，农民合作经济组织应成长为乡村社会治理主体之一，尤其在乡村治理民主选举、协商、决策、管理以及监督等方面，体现多元主义精神理念，培育农民公民与合作意识。

（三）利益集团理论

利益集团是指一个由拥有某些共同目标并试图影响公共政策的个体构成的组织实体（乔·B·史蒂文森，1999），这些组织实体中的公民具有共同利益需求和利益偏好。农民合作经济组织是农民依法自愿联合组成，有增加成员收入，维护成员利益，推动乡村善治的共同需求。随着乡村经济发展、乡村社会结构转变，农民合作经济组织以组织化形态，为自身发展和农民利益谋求更多政策支持和正式制度供给，成为农民和政府沟通的中介与桥梁。农民合作经济组织可借鉴利益集团理论并逐步发挥其在乡村公共决策中作用。

（四）马克思主义合作经济思想

马克思主义合作经济思想产生于马克思恩格斯的空想社会主义扬弃。马克思主义合作经济思想包括农民合作经济制度条件、组织与所有制、实现过程、分配方式和组织目标等内容。我国农民合作经济组织依照自愿加入、自主经营、自我管理原则而组建。从马克思主义合作经济视角而言，农民合作经济组织提高了农民组织化和社会化程度，增加了农民收入和财富积累，维护了社会公平正义，是对弱者有效联合和弱者利益有效保护。马克思主义合作经济思想为农民合作经济组织存在与发展及其参与乡村社会治理提供重要理论支撑。

四、政策依据

获得党中央和国家政府层面的政策与法律支持，是农民合作经济组织参与乡村治理的重要推动力。虽然缺乏农民合作经济组织参与乡村治理的专门法规，但近年党中央、国务院相关报告、政策文件及相关法规均有支持农民合作经济组织参与乡村治理的相关规定。

（一）党的全国代表大会报告的理性阐述

“三农”问题一直是党中央高度重视的话题，每一届中共中央全会均对此做出重要部署，为农民合作经济组织参与乡村治理提供参与合法性。如党的十七大报告明确指出“探索集体经济有效实现形式，发展农民专业合作组织，发挥亿万农民建设新农村的主体作用”，强调农民合作经济组织在带动农民建设新农村中重要作用。党的十八大报告指出“发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体”同时强调要加强社会建设“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体系”。随着新农村建设逐步推进，十九大报告进一步强调要“打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化水平”以及“实施乡村振兴战略，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。从深化村民自治实践、推进乡村法治建设和提升乡村德治水平三方面完善乡村治理，农民合作经济组织作为乡村社会治理主体之一，是实现乡村振兴和提高社会治理社会化水平的重要力量。

（二）中央一号文件明确启示

近年，中央一号文件高度重视农民合作经济组织创新乡村治理和推动乡村发展的作用。2013年中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》明确提出“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体”，要“大力支持发展多种形式的新型农民合作组织”；2014年中央一号文件《中共中央国务院关于全面深化农村改革，加快推进农业现代化的若干意见》进一步提出“改善乡村治理机制”的任务，对农民合作经济组织参与乡村治理和改善乡村社会治理机制上寄予厚望；2016年中央一号文件《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》明确指出要“积极培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体”，肯定农民合作经济组织在推动农村发展和实现农业现代化的重要作用。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出“统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户，培育各类专业化市场化服务组织，推进农业生产全程社会化服务”“加强农村群众性自治组织建设，完善农村民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督制度”，培育和发展农民合作经济组织，带动农民节本增效，促进农村产业兴旺和乡村社会发展，推动实现乡村振兴。

（三）相关法律保障

2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布，以下简称《农民专业合作社法》。该法使农民专业合作社成为一种法定市场主体。从法律内容看，该法既是一部主体法，也是一部促进法、规范法，还是一部保护农民专业合作社及其成员权益的法律（郑文凯，2007）。《农民专业合作社法》为农民合作经济组织发展，尤其是新型农民合作经济组织发展提供法律保障，各基层政府依据此法为辖区内农民合作经济组织发展提供相应配套政策，极大激发农民合作经济组织发展动力，自《农民专业合作社法》颁布至2017年11月底，在工商部门登记注册的农民专业合作社达199.9万家。十二届全国人大常委会通过新修定的《农民专业合作社法》，对农民专业合作社性质、职能和功能作出相应规定；乡村振兴战略“推进乡村法治建设”更明确提出“维护村民委员会、农村集体经济组织、农村合作经济组织的特别法人地位和权利，加强乡村人民调解组织建设”。

五、内在条件

农民合作经济组织参与乡村治理除具有上述理论基础和政策支撑外，还具备参与乡村治理的内在逻辑和组织能力，两者共同构成农民合作经济组织参与乡村治理的内在条件。

就农民合作经济组织参与乡村治理内在逻辑而言，农民合作经济组织参与乡村治理是农民合作经济组织自身发展的必然要求。农民合作经济组织要实现组织发展，一方面，必然要为组织发展提供良好的道路、交通、水电、灌溉等基础性条件，满足上述条件是农民合作经济组织发展的前提。农民合作经济组织为其发展提供的系列生产生活条件建设与投入具有极大正外部效应，使得农民合作经济组织所在乡村基础性设施建设得以维护与改善。阎占定（2015）指出这种投入不仅会改善乡村生产生活条件，也会赢得乡村社会的赞誉，树立自身威信。由此农民合作经济组织从组织自身发展角度为其成为乡村治理的新主体和参与乡村治理提供参与可行性。另一方面，农民合作经济组织的发展，离不开使用其所在乡村资源。然而资源总量固定，同时乡村社会主体除广大农民依法自愿联合组建的农民合作经济组织外，还有村党委和村民委员会及其他社会组织，农民合作经济组织要实现自身发展和实现乡村社会善治，必然要与村党委和村民委员会及其他组织博弈。从资源分散性理论视角而言，乡村社会治理资源呈分散性发展，必然使得农民合作经济组织与村党委、村民委员会和其他组织在资源占有与资源交换上互动。乡村社会治理各主体间在乡村治理过程中会产生系列竞争与合作博弈关系，为农民合作经济组织参与乡村治理提供参与可行性，有利于进一步完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。

相较于其他社会组织，农民合作经济组织具备参与乡村社会治理的能力。第一，农民合作经济组织创办之初是一个经济类组织，是小农户依照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则依法联合应对市场经济风险的重要载体，相较于其他社会组织更具吸引力，组织发展与农户最关心的经济利益相挂钩，直观反映农户需求。第二，农民合作经济组织发展过程中，组织规模逐步扩大，由某一村落农民合作经济组织发展为几个村落甚至跨县跨省的农民合作经济组织联合，吸纳更多农户加入，影响范围更广泛，其组织在发展过程中与农户和其他组织构建良好社会关系网络，培育和建立更广泛社会信任，萌生正式制度与非正式制度的互惠规范，积累大量社会资本，为其参与乡村治理提供可行性。第三，相较于其他社会组织而言，其发展定位要求与村民自治组织要求一致，即自我组织、自我服务、自我管理和自我教育。农民合作经济组织在为农户谋求经济利益的同时，可提高为农户提供生产生活服务的能力，强化成员农户的民主管理、协调农户间矛盾和处理农村公共事务与参与乡村社会治理的能力。胡跃高等（2010）通过调查研究发现，农民合作经济组织存在“使邻里关系、家庭关系、村容村貌发生明显变化，与科技单位保持基本良好关系”。农民合作经济组织在其组织发展过程中，逐步具备参与乡村社会治理和推动乡村社会善治能力。

六、主要路径

2018年9月26日中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，是以习近平同志为核心的党中央着眼于党和国家事业全局，顺应农民对美好生活向往，在全国各地实施的乡村振兴战略统一部署。推进农民合作经济组织参与乡村治理必须始终坚持党管农村工作、坚持农民主体地位的基础上，不断深化农村改革，善于激活农村各类主体、激活要素、激活市场、调动各方力量投身乡村振兴。农民合作经济组织是新型农业经营主体，新时代农村发展重要主体之一，也是新时代乡村治理与乡村振兴不可或缺的重要力量之一。当前农民合作经济组织参与乡村治理主要路径如下。

（一）参与乡村公共决策制定，推动决策的科学化和民主化

十九大报告指出要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进基层协商及社会组织等协商。农民合作经济组织作为乡村社会治理的一员，参与乡村公共决策制定是保障农民民主权利和推动协商民主发展的重要力量。农民合作经济组织作为弱者联合体，以组织形式参与乡村公共决策制定，有利于克服农民个体公民主体意识不强和民主法制意识薄弱等局限。随着《村组法》和村民自治选举广泛推进，农民合作经济组织带头人或者组织成员应当积极参选村民代表，或者保留其参与公共决策制定和提出决策意见及建议的权利，并积极宣传和培育农民主体意识，使个体农民在农民合作经济组织带动下，真正成为乡村公共事务主体参与者，使农民充分表达自身意愿，在科学协商基础上，制定和选择最优公共决策，推动乡村社会治理科学化与民主化。

（二）参与乡村公共产品提供，促进公共产品供给多元化

农民合作经济组织在发展过程中必然与农民和乡村其他组织广泛联系，同时因其发展需要而对乡村公共产品供给提出更多需求，这是农民合作经济参与乡村治理内在逻辑。由此，农民合作经济组织参与乡村公共产品提供的具体事宜为两方面，一是维护和改善乡村公共基础设施，具体包括乡村道路、饮水、灌溉、电力等基础设施维护和条件改善。二是参与乡村社会秩序维护和提供乡村社会生产服务，一方面农民合作经济组织与村组织一起协调农户利益，化解农户矛盾，调研中发现很多乡村社会纠纷由较有声望的农民合作经济组织领导人解决比村两委协商处理更有效；另一方面农民合作经济组织凭借组织优势，为农户提供相应就业与增收机会，提高农户劳动技能水平，帮助农户脱贫致富，从而维护乡村社会和谐稳定，推动乡村社会繁荣发展。

（三）搭建农民与政府沟通桥梁，保障农户权益，推动乡村善治

党的十九大报告提出“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”为打造充满活力、安定有序的善治乡村，农民合作经济组织参与乡村治理不应局限于乡村社会范围，而应搭建农民与政府沟通桥梁。农民合作经济组织是农民自发自愿加入成立的组织，是农民组织化表现，可克服个体农民与政府沟通不畅问题。在现代化乡村治理中，农民合作经济组织应收集农民诉求和整合农民利益，向政府表达农民意愿并向农民转达政府意见，成为农民和村两委与上级政府间沟通纽带，增强农民在乡村社会治理中博弈能力，推动基层政府、村两委和农民之间良性互动，有利于进一步完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。