王松

【摘要】加强对行政机关依法行政的审计监督，是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及《法治政府建设实施纲要（2015年～2020年）》的明确要求。本文根据人民银行依法行政内部审计实践，在讨论依法行政内涵的基础上，对行政机关开展依法行政审计的思路、重点及方法进行了分析。

【关键词】依法行政 内部审计 思路 重点 方法

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及《法治政府建设实施纲要（2015年～2020年）》明确提出，要建立健全对依法治国、依法行政的常态化、长效化监督机制，切实加强审计监督。本文根据人民银行依法行政内部审计实践，在讨论依法行政内涵的基础上，对行政机关开展依法行政审计的思路、重点及方法进行了分析。

一、依法行政内涵

准确理解依法行政内涵，对于把握依法行政审计的思路、重点及方法具有重要意义。依法行政，顾名思义是指行政机关根据法律法规的授权，按照法律法规规定的程序，积极履行经济、社会及文化管理等职责的行为。依法行政内涵十分广泛，从法律角度至少包含以下要义：一是合法行政。行政机关履行职责，必须依照法律法规的规定进行，没有法律法规的规定，行政机关不得作出影响行政相对人合法权益或增加其义务的决定；此外，还必须按照法定程序履行职责，逾越法律授权行政就是越权，不按法定程序办事就是滥权，均是行政乱作为的具体表现。二是合理行政。行政机关履行职责，必须遵循公平、公正的原则，平等对待行政相对人，不偏私、不歧视；行使自由裁量权必须符合法定条件，排除不相关因素的干扰；所采取的行政措施和手段应当必要、适当，避免损害行政相对人的合法权益。三是积极行政。行政机关履行的行政职责，本质上是一种公共权力，同时也是一种法定义务。法定职责就必须积极履行，否则就会构成行政不作为。

二、审计思路

（一）开展风险导向审计

行政机关履职的行政事项往往涉及到企事业单位及个人的切身利益，在当前公民法律意识日趋增强的背景下，行政机关履职稍有不慎，极易引发行政法律纠纷。以人民银行为例，人民银行作为我国央行和国务院组成部门，承担着制定和执行货币政策、维护金融稳定以及支付结算、货币发行、征信管理等具体职责。这些职责的履行不仅事关我国宏观经济平稳、健康运行，也关系到千千万万社会公众的实际利益，如果履职过程中存在疏漏，就可能带来法律纠纷。事实上，近年来人民银行在纪念币发行、账户管理、征信查询等领域的行政复议和诉讼时有发生，对人民银行的正常履职和声誉带来了较大的负面影响。因此，审计中必须树立风险导向的审计理念，围绕各类行政业务开展风险评估，并针对问题易发和高风险环节，深入开展流程分析和实质性测试，重点分析履行行政职责是否存在缺位、越位等问题，重点揭示履职过程中的不作为、乱作为及其蕴含的法律风险和声誉风险，并围绕风险防范和化解提出合理的审计建议。

（二）开展复合式审计

近年来，我国内审系统根据国际内部审计准则和世界先进审计经验，积极推动内部审计从传统合规审计向现代管理审计转型发展，更加重视履职绩效和风险防范，其中开展复合式审计就是一个方向。复合式审计是在审计项目中，将合规性审计、内控审计、绩效审计视角有机结合起来，以便更好地实现审计目标的一种审计模式。如前所述，依法行政的基本要求是合法行政、合理行政以及积极行政等，这就决定了审计的目的不仅仅是关注行政行为的合规性，还要关注行政行为的合理性和有效性，这正是复合式审计模式的基本思路。因此，审计中必须抓住风险、绩效、增值等关键词，在对行政执法合规性进行审计确认的同时，围绕行政法律风险防范、自由裁量基准制度构建以及依法行政相关规章制度的完整性、有效性等课题，深入开展审计分析，促进审计对象提高依法行政能力和水平，充分发挥审计的价值增值和咨询作用。

三、审计重点

依法行政工作涉及业务广、涵盖領域宽、系统性较强。这就要求在开展审计时不能面面俱到，必须按照风险导向和复合式审计思路，依据审前分析和风险评估，突出重点领域、抓住关键环节实施审计。以人民银行为例，审计重点是：

（一）行政依据及标准

重点关注行政执法依据和标准是否健全，执法条件和程序是否明确合理。具体说来，审计对象是否建立健全行政许可、行政检查以及行政处罚等权力清单，执法岗位、职责及依据是否明确，权利清单以及行政许可、行政处罚等执法信息是否按规定进行公示；执法对象的选定是否合理，是否建立健全“双随机、一公开”工作机制；是否建立健全执法取证规则及处罚自由裁量基准制度，相关规则及裁量制度是否合理，是否存在标准模糊、自由裁量权过大等情况。此外，审计中也需关注行政法律依据是否充分，行政机关履职是否有法律法规赋予的措施和手段。

（二）行政程序

重点关注执法程序是否正当规范，实施过程是否便民高效。具体说来，重点关注审计对象行政许可受理、审核、决定，行政检查立项、实施、结果处理以及行政处罚立案、调查、文书送达等环节是否符合法定时限和程序要求；执法取证是否规范，证据是否充分；在办理行政审批、执法检查和处罚等业务中是否存在乱收费以及吃拿卡要等情况；针对检查结果是否及时跟踪并督促整改。需要强调的是，审计中除要关注行政程序的合法性外，也要高度重视行政程序的合理性。比如现行行政审批流程是否冗余繁琐，从简政放权的角度是否存在进一步简化、优化的空间，行政执法过程中是否存在给自身增设权利、给行政相对人附加义务的情况。

（三）行政结果

重点关注执法结果是否合法合理，执法决定是否公平公正。具体说来，重点关注审计对象是否对要件不全的申请准予许可、对符合条件的申请不予许可，是否存在违法设定行政许可事项或以备案、年检、监制、认定、认证、审定、资格考试等名义变相设定行政许可的情况；是否在法律授权范围内开展执法检查，是否存在越权检查情况，是否有效履行法定检查职责，发现的违规线索是否及时移交或查处，是否存在久拖不结或重大违法违规行为隐瞒不报情况，是否存在立案后无正当理由停止查处情况，发现触犯刑法的是否及时移交相关部门，是否存在“以罚代刑”的情况；违法行为认定是否准确，处罚种类、幅度选择是否恰当，从轻、从重、减轻或免予处罚是否有法定依据，是否存在同案异罚、重责轻罚等情况。endprint

四、审计方法

为将上述审计思路、审计重点落到实处，全面实现审计目的，除需调阅相关档案资料外，还需灵活运用其他多种审计方法，确保审计的效率效果。

（一）互动式审计

根据需要，灵活采用询问访谈、座谈、问卷调查、跟班作业、外部函证等互动式审计方法，加强与执法人员、执法部门负责人、行政管理对象以及相关政府部门的沟通交流，多途径、多方面获取审计信息，促进审计的深入开展。比如积极开展跟班作业，深入行政审批办理场所，综合运用实地查看、询问访谈、翻阅有关凭证等方法，综合确认是否存在许可违规收费、停止的许可项目仍在实施或变相实施等情况；向金融机构等管理对象发放调查问卷，收集对审计对象依法行政的评价、意见及建议，从中发现审计线索；向银监、公安等政府部门进行外部函证，了解监管协作、刑事案件线索移交情况，确认监督管理的有效性以及是否存在以罚代刑等高风险事项。

（二）知识测试

岗位人员执法知识水平的高低对执法的合法性、规范性和效果性有重要影响。审计中，可有针对性地对执法人员開展执法知识测试，重点关注执法人员对常识性规定的知晓程度、对常见性问题的判断水平以及对行政法律风险的防范意识。知识测试结果需结合审计发现进行综合分析，这对于进一步提高发现问题原因分析的针对性和审计意见的建设性具有重要意义。

（三）分析性程序

分析性程序是通过分析和比较信息之间的关系或者计算相关的比率，以确定合理性，并发现潜在差异和漏洞的一种审计方法。对依法行政的基本要求是公平公正，这就需要比较。因此，分析性程序在依法行政审计中需要广泛运用。以行政处罚为例，对行政处罚审计的重点之一是确认自由裁量权运用的规范性、合理性，如果仅对执法案件进行孤立分析，往往发现不了问题。审计中需要对同类处罚案件进行对比分析，对比其违法事实、违法情节、社会危害、整改情况、处罚结果（处罚种类、幅度、金额）等相关信息，并结合其他审计方法，综合确认审计对象是否存在同案异罚、轻责重罚、重责轻罚等高风险事项。

参考文献

[1]刘炤.加强审计监督促、进依法行政[J].中国审计，2010（5）.

[2]韩宜甜.依法行政、法治行政[J].改革与开放，2011（1）.

[3]郭庆平.人民银行内审工作转型与发展[J].中国金融，2014（20）.endprint