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罗兴亚问题的由来及影响

2018-01-22漆浩王文娇

唯实 2018年1期
关键词:若开邦罗兴亚缅甸政府

漆浩+王文娇

自2017年8月24日起,缅甸若开邦的罗兴亚武装分子实施多起暴力袭击事件,造成严重的社会恐慌。为平息骚乱,恢复社会秩序,缅甸政府军与武装分子发生激烈冲突。冲突造成数百人死亡,大量房屋被毁,超过50万罗兴亚难民逃往孟加拉国。此次冲突导致的难民危机严重威胁了地区安全,引起国际社会的高度关注,以联合国为代表的国际组织和西方国家公开谴责缅甸政府,将其推入国际舆论的漩涡。此次冲突并非偶然,是信仰佛教的缅甸民众与信仰伊斯兰教的罗兴亚人之间矛盾长期积累的结果。本文以罗兴亚问题的历史发展为脉络,对冲突发生的原因深入分析,阐述其可能的影响,提出相应的对策。

一、罗兴亚问题产生的原因

缅甸是一个传统的佛教国家,信仰佛教的各民族之间存在着较强的认同感,而罗兴亚人是缅甸北部若开邦最大的一个穆斯林族群。18世纪末,英国殖民统治在缅建立,宗教因素和殖民压迫的共同作用使缅甸各民族与罗兴亚人矛盾重重,此后一百多年不断恶化,形成了“罗兴亚问题”。

(一)英日殖民侵略埋下民族宗教冲突的祸根

1824年第一次英缅战争之后,缅甸与英国签订了《杨达波条约》,若开邦等地并入英属印度下的孟加拉省,归英管辖。殖民当局为了改变若开经济落后的局面,实行“授地”制度,大量开发荒地,吉大港地区的穆斯林随即作为季节性短工迁入若开邦。1885年,英国彻底实现了对缅甸的占领,并实行“以印治缅”的政策,超过100万印度人进入若开地区,代替本地地主治理若开地区。这些印度穆斯林被缅甸佛教徒视为英国殖民统治的帮凶,其残暴、恶劣的行径激起了缅甸人的仇恨。再加上罗兴亚人与印度穆斯林在外表上极难区分,缅甸人将对印度穆斯林的仇恨转移到罗兴亚人的身上。

为方便统一管理殖民地,英国政府采取了宗教人口统计和民族识别政策。根据宗教信仰来界定人们的身份,若开人被单纯地划分为佛教徒与穆斯林两类,割裂了双方本就松散的认同感。1933年,英国当局以语系区分的民族识别政策将罗兴亚族群排除在缅甸135个民族之外,罗兴亚人的身份走向边缘化。至此,英国殖民者的“民族分化”政策为之后持续不断的佛、伊冲突埋下了祸根。

二战期间,日本入侵缅甸并利用不断上升的民族主义运动,扶植了一支由若开邦佛教徒组成的若开爱国部队。作为反击,英国于1942年4月建立起一支名为第五纵队的穆斯林游击部队,与若开爱国部队形成对峙。第五纵队对佛教徒进行了疯狂的打击报复和残酷屠杀,许多若开佛教徒被迫离开自己的家园。日军战败后,罗兴亚人与佛教徒的斗争仍然十分激烈,在若开地区形成了一种“以牙还牙”的报复性对抗。

(二)缅甸政府相关政策激化固有矛盾

缅甸独立初期,政府出于维护民族团结的目的,以法律形式承认罗兴亚族是缅甸的一个土著族群,尊重罗兴亚人宗教信仰并赋予其一定的政治权利。

1961年,政府将佛教定为国教,罗兴亚人和政府矛盾不断上升。此后,历届政府一改以前的宽松政策,否认其缅甸公民地位,也不赋予其政治权利。这种不平等的民族政策激起了罗兴亚人寻求独立的反政府武装斗争,这些斗争反过来又加深了政府对罗兴亚人的排斥和打压。如1964年奈温政府取消了马由边境特别行政区和罗兴亚语广播,1974年缅甸颁布新宪法,拒绝承认罗兴亚族为少数民族。1978年,政府在缅孟边境开展了一场名为“龙王计划”的移民调查行动,打击少数民族反政府活动,有20万—25万罗兴亚人逃至孟加拉国。

苏貌政府上台后,在罗兴亚聚居区建起了大量佛寺和佛塔,而清真寺却被军队大量损坏,此举引发了武装冲突。

丹瑞政府上台后,仍然坚决否认罗兴亚族是缅甸的一个民族。缅甸民主转型以来,罗兴亚武装暴动愈发严重。2016年,罗兴亚穆斯林建立了“罗兴亚救世军”,在若开邦北部多次发动反政府的武装暴乱,逐渐演化为当前引起国际广泛关注的冲突事件。

(三)缅甸国内佛、伊民族主义势力的抬头

缅甸独立后在国内族群关系的治理上推行“大缅甸主义”,使得佛教势力与民族主义势力进一步结合。自2011年缅甸开启政治转型进程以来,军人力量逐渐淡出缅甸政治舞台,民选政府执政后并没有缓解国内各宗教族群之间的紧张与敌对情绪,反而日益失控,为缅甸国内佛教民族主义势力和罗兴亚分离主义势力抬头创造了条件。

罗兴亚人在缅甸主流社会中的不断边缘化,推动了泛伊斯兰主义与罗兴亚分离主义进一步结合。伊斯兰势力利用罗兴亚人谋求自治的政治诉求,对其进行操控与渗透。阿富汗、巴基斯坦、孟加拉国的极端组织和恐怖势力為罗兴亚人的武装组织提供包括资金支持、人员联络、招募和训练等在内的援助。

二、罗兴亚问题的多层次影响

罗兴亚问题错综复杂,涉及地区安全、宗教民族冲突等多个领域,不仅对缅甸国内诸多方面产生沉重打击,还随着问题的外溢产生了区域和国际影响,使缅甸陷入内外交困的局面。

(一)国内影响

破坏缅甸政治和社会稳定。2017年8月份至今的这场冲突发生在缅甸转型之时,极易激发国内各种矛盾,对缅甸国内的政治产生重大影响。第一,严重威胁了缅甸社会稳定。这次武装暴乱被缅甸政府定义为恐怖主义袭击,在缅甸舆论界,无不充斥着有关“罗兴亚恐怖分子”、“孟加拉移民是恐怖分子”以及“他们在缅甸设立了恐怖训练营”之类的消息和文章。这样的说法无疑加剧了当地的紧张和恐惧,不利于社会安定。同时,泛伊斯兰主义和极端恐怖势力对罗兴亚人的渗透使缅甸遭受国际恐怖主义袭击的风险增加。第二,深刻影响了缅甸的民主改革与转型的进程。若开邦暴力冲突持续发酵,国际社会对缅甸政治转型施加压力,对缅甸国内的民主政治转型产生负面影响。

阻碍缅甸经济发展。若开邦经济薄弱,公共交通基础设施落后,民众基本享受不到任何的公共产品和服务。为了利用当地资源发展经济,缅甸政府在若开邦内开设了皎漂经济特区,预计投资达到900亿美元,这需要一个和平的局势予以保障。然而2017年以来的持续暴力冲突使得若开邦的经济发展举步维艰,前途堪忧。如果政府无法控制动乱的局面,若开邦在经济上可能陷入“越穷越乱,越乱越穷”的恶性循环,拖延经济特区发展的进程,甚至使经济发生倒退。endprint

损害缅甸外交形象。伴随着突出的难民危机,罗兴亚问题的影响不断向周边国家“外溢”,使缅甸与周边国家的关系蒙上了一层不确定的因素,而昂山素季政府的处理态度一定程度上损害了缅甸的外交形象。按照联合国的说法,自2017年8月份以来,从缅甸逃往孟加拉国的罗兴亚穆斯林数量已经超过50万,这是该地区数十年来规模最大的难民迁移。孟加拉国难民营已经人满为患、不堪重负,难以接收新来的罗兴亚难民。面对这种情况,两国却像踢皮球一样互相推诿。缅孟之间的潜在冲突不断升级。如果不能妥善解决罗兴亚人问题,缅甸的外交形象必然受损。

(二)区域影响

威胁周边国家安全。2017年8月以来,马来西亚、印度尼西亚和孟加拉国等国都发生了一些与若开武装冲突直接联系的宗教冲突,造成局势的动荡。而在中东宗教恐怖主义扩散的大背景下,利用宗教仇恨情绪发展恐怖主义势力的可能性升级,危及周边国家的安全。2009年2月3日,缅甸偷渡活动的首要目的地泰南拉农府有近千名居民举行示威,强烈反对各种形式的难民“登陆”。此外,泰国南部的穆斯林分离主义势力一直是泰国政府的一块心病,泰国军方指控罗兴亚人以务工身份为遮掩,实际上与泰南的穆斯林分离主义者相勾结。此外,难民大量涌入也给周边国家带来经济压力,经济落后、人口众多的孟加拉国更不堪重负。

削弱东盟内部团结。东盟一向奉行不干涉内政原则,但是2017年联合国大会上东盟却发表联合声明,谴责若开邦的所有暴力行为,马来西亚总理纳布吉称缅甸军方的行动是“种族灭绝”。在最大的伊斯兰国家印度尼西亚,当地的示威者一连几天在雅加达的缅甸大使馆外静坐抗议,要求诺贝尔委员会撤销昂山素季所获得的和平奖。罗兴亚问题恶化了缅甸在东盟伊斯兰国家之间的形象,有可能造成缅甸与相关东盟国家的不和,影响东盟的团结,而东盟的不干涉内政原则在罗兴亚难民悲惨的人权遭遇面前将承受更大的内外压力。

(三)国际影响

助长国际恐怖主义势力。2017年暴力武装事件的始作俑者“罗兴亚救世军”虽然否认与恐怖组织的联系,但缅甸政府以其头目在境外接受过军事训练,并使用暴力手段进行袭击为由,将其定性为恐怖组织。孟加拉国国内反恐势力逮捕了已被取缔的恐怖组织“伊斯兰圣战者促进会”的成员,在审讯过程中,首席爆炸专家杰哈杜尔透露伊斯兰圣战者促进会与罗兴亚团结组织一直保持行动上的紧密配合,而且自20世纪80年代以来,罗兴亚团结组织也在源源不断地为孟加拉国多个宗教激进组织提供训练。

引起大国干涉。泰国和孟加拉国对难民的排斥,以及罗兴亚某些激进组织与基地组织关系趋密表明,罗兴亚难民问题极有可能向外扩散,这将引起大国干涉,使缅甸成为大国角逐的牺牲品。2010年4月,美国国务院在其网站上贴出了一则紧急决议,呼吁对生活在孟加拉的缅甸难民罗兴亚人提供紧急援助。东南亚是自冷战以来美国长期觊觎的地区,也是美国全球战略的关键点。美国之所以在现阶段没有对缅甸采取制裁以外的措施,是因为特朗普上台后重点关注国内建设,没有多余的精力顾及海外事务。但这不排除美国以“反恐”和“人权”为由渗透东南亚的可能性。

影响中国利益。目前中国正在与缅甸商讨实兑港的建设问题。实兑以南200海里就是皎漂港,具有重要的战略意义。中缅油气管道的起点位于皎漂经济特区的马德岛,而中缅铁路的终点也位于皎漂港,为中国自中东进口能源提供了一条替代路线,从而不用再取道马六甲海峡和南中国海。中国重视缅甸皎漂港,将该项目视为“一带一路”基础设施投资计划的一部分。因此,若开邦的军事冲突与政治动乱将对中国在该地区的经济利益带来直接威胁。

三、罗兴亚问题的解决前景

罗兴亚问题夹杂着复杂的历史与现实因素,罗兴亚问题的解决不可能一蹴而就,需要多方以和平为目的,进行协调解决与综合治理。具体表现为以下几个方面:

冲突双方谨慎克制,主动对话。对冲突双方而言,缅甸政府和罗兴亚救世军应该保持“谨慎克制,主动对话”的态度,在和谈过程中必须真正具有妥协、宽容、共存的心态。罗兴亚救世军声明停火一个月,缅甸当局却拒不接受,使得若开冲突的解决陷入僵局。其实,缅甸政府和军方不能寄希望于武力解决争端,而要考虑短期内与罗兴亚人妥协与共存,近期要着力解决与罗兴亚现有领导层之间的分歧,使罗兴亚上层利益能得到有效的保护。缅甸政府要率先放弃“边打边谈”、“以打促谈”的做法,以逐步建立和谈的政治互信。罗兴亚救世军上层同样需要明白,任何一个主权国家的政府都不可能容忍“一国多军”,必须做出妥协,放弃攻击政府控制区、放弃享有自治独立等不切实际的要求。因此,冲突双方必须主动进行对话,进一步商量解决问题的可能性,避免悲剧扩大化。

以经济发展促进若开和平进程。暴力冲突、恐怖袭击常常发生在贫困与落后地区,若开邦北部冲突事件也证明了这一点。因此罗兴亚问题的解决还在于发展地区经济,以发展来促进若开邦的和平进程。对于缅甸政府来说,在维护若开地区和平局势的同时,应该利用缅甸南亚“十字路口”的地缘优势,奉行其一直以来的大国平衡政策,加紧对缅甸西南地区基础设施建设和资源开发,大量吸引外资发展国内的基础设施建设,发展旅游业等第三产业,调整单一的经济结构。此外,政府应该平等分配国家提供的资源,让各少数民族都能享受到经济发展的利益,以经济发展推动民族和解进程。国际社会应该在若开当地投资一些援助发展项目,帮助若开本地人解决生计,实现自给自足,改善生存状况。

国际社会敦促和平解决,多渠道開展难民安置。首先,联合国作为最重要的国际组织,应该为冲突双方提供对话的平台,发挥其维护和平与安全的作用,敦促双方和平解决冲突,并切实推行人道主义援助。其次,东盟应该加强难民问题上的协调性。虽然东盟在罗兴亚问题上存在内部分歧,但如果能在难民问题这样的非传统安全领域取得政治合作上的突破,对于东盟扩展组织形式,进一步实现区域合作以解决成员国内部问题必定有促进效果。最后,国际组织应从人道主义角度出发,统一难民处置标准。

中国发挥大国作用。对中国而言,首先,作为地区性大国,要在不干涉缅甸内政的情况下,以平等友好的态度去协调双方的立场,为双方搭建沟通的桥梁,避免问题复杂化。其次,应对难民进行人道主义援助,为解决当前的难民问题贡献力量,树立负责任大国的良好形象。再次,利用中缅石油管道在皎漂港的开发项目帮助若开发展经济,改善罗兴亚人的生存环境,树立中国在若开地区的威信,以获得日后对缅甸更强和更持久的影响力。

结 语

罗兴亚问题蕴含了深刻的历史背景,并不存在绝对的是非对错。同时它也属于缅甸的内政,其中的利害关系甚至有可能动摇缅甸的国家根基,外部世界的介入和干涉往往会导致问题的复杂化和不确定化。因此,我们应该运用历史的、发展的和客观的眼光看待这一问题,认识到西方国家所谓“人权和人道主义灾难”背后的真正动机,为问题的切实解决寻找对策。当前正处在缅甸政治民主化改革的关键阶段,缅甸政府能否有效处理好罗兴亚问题等族群冲突,对缅甸国家发展具有深远的影响。同时,随着罗兴亚问题“外溢效应”的逐渐增强,它对东南亚各国的安全和民族问题也带来了相应的挑战,尤其是全球宗教极端主义复兴的当下,谨防极端势力对东南亚的渗透变得尤为迫切。中国作为缅甸的友好邦邻和地区性大国,应该积极发挥建设性作用,同国际社会一道,为罗兴亚问题的解决寻求出路。

(作者单位:南京大学国际关系研究院)

责任编辑:彭安玉endprint

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