罗秀雪

北方民族大学法学院，宁夏 银川 750021

党的十八届五中全会提出，要稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权即“三权分置”的方法。宁夏红寺堡区是典型的生态移民区，该地因地形、气候的原因，农业的发展仍然是该地区发展经济的基础。近年来，在土地流转新形式下，红寺堡区积极探索实施土地承包经营权分置、搞活生态移民区土地，推动红寺堡区流转土地经营方面探索出自己的路子。

一、红寺堡区土地流转的基本情况

(一)红寺堡区土地流转的现状

宁夏红寺堡区通过引黄灌溉，集中安置异地生态移民。红寺堡区总面积约300万亩。该地土地流转主要有三个阶段：2008年至2010年主要是探索试点；2011年主要抓规范发展；2012年开始稳妥推进。[1]截止目前，土地流转总约10万亩左右，其中包括农田灌溉、退耕还林还以及建设用地。自1999年以来，通过搬迁安置生态移民百姓，红寺堡区农村经济体制不断深化和发展，土地流转如火如荼的开展，红寺堡区实现了质的飞跃。

(二)红寺堡区土地流转的类型

第一，按流转需求来分，—是现代农业发展需求型。全地区共有465户土地面积超过50亩的种植大户，通过土地流转经营，总面积共计3.5万亩。通过成立专业合作社，进行土地的转包、承租等流转形式，激活地区的农业发展；二是新型工业发展需求型。一方面，建立红寺堡区弘德工业园区，为当地村民提供就业，转移农村劳动力；另一方面，发展高效节水农业，节约水资源，以确保新型工业化建设发展。

第二，按流转主体可分为：—是农户与农户流转型。该区农户之间流转达面积22319.06亩；二是农户与合作组织流转型。流转入合作社及企业共计74376.79亩，关涉农户7412户；三是农户委托村组织流转型。即农户委托村组织与种植大户、合作社等经营主体进行间接流转的新形式，有利于解决连片土地流转难问题。

二、红寺堡土地流转过程中存在的问题及其分析

红寺堡区进行土地流转在总体上取得的成就，不可否认，但是土地流转的现实状况比较复杂，在流转过程中也暴露出来一些问题。

(一)土地流转程序不规范

随着现代化发展，产业结构调整，农村年轻劳动力向城镇转移，留下的大多数是老人和儿童，家里缺少了劳动力，使得土地闲置。为了实现家庭利益的最大化，在外打工的农民把土地的经营权转移给其他农民，但是当他们进行土地转让时，只有口头协议，很少有书面合同。有些虽然有流转合同，但是合同过于内容简单，对双方权利、义务、违约责任，附属土地的处置等问题，并没有作出详细的规定，这会使农户间引发矛盾。[2]而且国家优惠的农业政策，流转方受利益的驱使，单方面违约，拖欠租赁费；再者，有些合同与现行政策法律法规相冲突。这些不规范的流转行为，损害了农民的利益，因此而引起的矛盾增多。

(二)管理服务机构有待加强

在红寺堡区，农经部门承担着该地区土地流转的管理和服务工作，如土地承包管理的职能，农村财务管理、农民负担监管等方面。从该地发展情况看，农经站至少需要8-10人来履行这些职能，而实际现只有3人。农经站属于事业单位，没有行政执法权。由于办公经费的不足，人员流失严重，实际无法承担与土地转让合同、备案和鉴证等有关的工作，使得农户找不到符合条件的受让方，受让方又找不到适合条件的出让者。红寺堡区虽设有仲裁委员会，调解解决农村土地纠纷，但因专业人员和办公经费的缺乏，不能更好的解决土地纠纷问题。

(三)土地流转资金制约土地流转规模

缺乏流转资金则会阻碍土地流转工作的进行。有些经营者，比如种植大户、合作社、家庭农场想扩大生产经营规模，提高经营效益，而资金缺乏限制了转入土地的规模，同时也影响了其产业链的延伸。从转出土地的农户角度看，农民利益得不到保障，影响了农民流转土地的积极性，也增加了农户间的矛盾。红寺堡区内不同地方的流转价格有所差异，最高的每亩800-1000元，最低价格的有60元，价位悬殊。

三、生态移民地区土地流转发展的对策

红寺堡作为生态移民地区，进行土地流转，可以促进当地社会经济的快速发展。但是我们也从中发现了一些问题。因此，我们要因地制宜，针对流转过程中的问题提出合理的对策。

(一)规范治理土地流转问题

要根据“创新流转方式、以市场为导向的经营模式、实施合法程序、签订规范的流转合同”的要求，规范土地管理。[3]在生态移民地区，土地流转在管理上还存在很多问题，所以，第一，必须针对实际情况建立健全土地流转的市场机制，丰富土地流转的形式；第二，成立土地流转的中介服务机构，为农户提供办理流转土地的手续，使农户们能够及时进行土地流转；第三，成立土地流转交易服务平台，及时发布有关的土地市场价格信息，同时要完善有关土地的法律法规体系。在有条件的乡镇，政府应积极鼓励、支持农户进行土地流转，并对一些手续齐全、能够成片流转的农户以及乡镇、村进行奖励，激发他们进行流转土地的积极性。以规范合理的手段，解决土地流转过程中存在的问题，使得土地的权属纠纷最小化。

(二)加强服务机构建设

农经部门负责管理红寺堡区土地流转工作。首先，该地区要加强农业经济管理机构的建设，将该区农业管理机构的职工培训经费和职工工资等纳入政府的财政规划中，改变其队伍不稳定、无力办事的境况；其次，农业经济部门应及时为农户进行法律宣传、发布流转信息和进行流转价格评估等一系列服务，并且将这一系列服务与规范流转程序、签订合同相结合，引导流转双方依法、自愿建立流转关系；[4]再次，完善农村土地流转纠纷解决的仲裁机构，为流转土地提供全面的法律服务；最后，鼓励有条件的乡镇为农村土地承包经营权流转设立服务平台，利用电子屏幕或者电视、网络向社会公开发布土地经营权转让的信息，向农民提供各项方便、快捷的服务。

(三)加大财政资金投入，保证土地有序流转

财政资金的投入力度对土地流转的进展产生影响。在红寺堡区，支持了农村的合作组织就是支持了土地流转，因此，需要加大土地流转周转基金在农村合作社的投入力度。一方面，财政部门根据每年流转土地的情况，留足一定的资金，对符合集中连片规模流转100亩以上、且流转期限在5年以上的经营者可以申请资金；另一方面，建议金融部门可以选择几个经济实力强、农民信誉较高、信贷环境良好的几个乡镇进行土地经营权抵押贷款工作，农户可以用土地经营权作抵押进行贷款。[5]如果农户不能及时还贷，金融部门可收回其土地经营管理权。最后可以通过村委会重新进行发包流转土地，使土地不至于闲置。

通过对红寺堡生态移民地区土地流转问题的调查研究，土地流转必须要充分认识到“三权分置”的重要性、复杂性和长期性。实行“三权分置”，稳定农户的土地承包权，激活土地经营权，充分发挥土地承包权、经营权、使用权各自的功能，发挥整体效用。促进红寺堡区土地经营权流转，既要规范流转方式的管理，创新流转方式。又要加强服务机构的的建设，同时加大财政资金对土地流转力度，保证土地流转有序进行。通过多形式的流转方式，促进农村土地经营权的规范流转，推进生态移民区经济发展。