王绍基 南涧县人民政府县长

中共云南省委党校第41期中青班学员

习近平总书记多次强调内生动力对脱贫攻坚的重要意义，他指出：“要着力激发贫困群众发展生产、脱贫致富的主动性，着力培育贫困群众自力更生的意识和观念，引导广大群众依靠勤劳双手和顽强意志实现脱贫致富。”为了最大限度激发贫困群众的内生动力，南涧县在工作中不断创新方法，探索出了农村公路建设“345”模式，即对于总里程90%（含90%）以上路基宽达4.5米的，按3万元/千米给予奖补；达5.5米的，按4万元/千米给予奖补；达6.5米（不含内侧水沟）的，按5万元/千米给予奖补。此模式有效激发了群众的内生动力，改善了贫困地区的基础设施。

一、村组扶贫公路建设的背景

（一）以道路为重点的基础设施建设滞后是制约农村发展主要瓶颈

目前，南涧县还有21个村民小组没有通公路，占全县村民小组的1.3 %，山高坡陡、有路难行，尤其是村组公路等级低、晴通雨阻现象十分突出。大力实施农村公路建设，是弥补发展短板、加速全面小康的迫切要求。

（二）农村基础设施建设方式单一

由于受传统建设方式的影响，农村基础设施建设一直没有改变“等、要”的旧观念，建设方式单一，主要依赖政府投入和大包大揽的方式。农村公路建设尤为突出，从征地、建设再到管护，都是政府“一站式”服务，群众参与程度非常低，公路修好后群众不爱惜的情况时有发生，部分公路建成没几年就已经面目全非。除此之外，农村公路建设只有建设资金，没有征地补偿资金，县级财力有限，项目只要涉及征地拆迁，工作很难开展，有时征地拆迁补偿费用还高于建设费用，出现了项目建设得越多，县级财政压力越重的“怪圈”。

（三）群众主体作用发挥不到位

贫困地区群众普遍存在思想落后，素质不高的情况，可以说，越是贫困的地方，群众的内生动力越是难以激发，部分贫困群众出现了“等靠要”的思想，出现了“干部干、群众看”“靠着墙根晒太阳、等着别人送小康”的现象。基础设施建设中，群众参与程度低，主体作用发挥不到位。有的项目，实施前群众不关心、实施中群众不支持、实施后群众不感恩；有的农户，在涉及自身利益时，只计较一家一户的得失，对自己有利的就执行，对自己不利的就阻挠，“政府发号召，群众心里笑”“政府干，群众看”等现象层出不穷。

（四）群众对基础设施建设的期望值高

南涧县山区面积占国土面积达99.3%，群众生产生活条件比较恶劣，自然灾害多发，地理位置偏远，资源贫乏，以农村公路为重点的基础设施十分滞后，尽快改变农村基础设施滞后的状况，是广大山区群众的迫切要求和期望。路通则民心顺畅，路通则思想开阔，路通则畅行无阻，路通则发展增速，“要脱贫先修路”成为广大群众的共识。

二、村组扶贫公路建设的主要做法

如何最大限度激发群众内生动力，加快基础设施建设，南涧县找到了结合点，从老百姓最关心、最期盼的问题入手，把村组扶贫公路建设作为打通广大山区群众出行难问题的“最后一公里”，创造性地提出了农村村组扶贫公路提级改造“345”建设模式，从2016年起实施全县村组扶贫公路提级改造工程，建设不低于1000公里农村公路，到2018年全面完成30户以上自然村扶贫公路提级改造任务。通过3年的时间，升级干线路、编织联网路、打通断头路、发展特色路、修建旅游路、筑起资源路，集中精力建设村组扶贫公路，与全县脱贫摘帽同步完成村组扶贫公路提级改造任务。

（一）改变建设模式，群众由“客人”变“主人”

群众是公路建设的最大受益者，南涧县紧紧抓住群众对修路的迫切、对改变出行条件的期望，出台村组扶贫公路提级改造以奖代补政策，各级各部门充分发动，社会各界广泛宣传，把激发内生动力、抢抓机遇建设的意识渗透到群众的内心深处。乡镇干部的职责由过去负责群众工作并组织实施转变为负责指导服务工作，减轻了乡镇干部征地协调工作压力，化解了征地协调工作矛盾。群众由过去认为修路是政府的事，转变为修路为自己、修路为集体、修路为子孙后代，修路积极性得到极大的调动，有效破解了农村公路建设中征地协调等群众工作难、建成后管护机制不到位等难题。

（二）创新工作方法，把“公事”变“私活”

群众的事还得群众议、群众定，南涧县通过采取“一事一议”的方式，把修路的决定权交还给群众，使过去老百姓等着政府干、看着政府干到自己想干、自己要干，还要争取政府支持干的重大转变，真正把修路这个“公事”变为每家每户自己的“私活”。村组扶贫公路提级改造工程涉及土地占用、实物补偿方案标准由村、组通过“一事一议”召开村组会议方式解决，县、乡干部不再参与公路建设中的征地协调等群众工作，由村民自己决定补偿标准，资金由村民自己筹集。项目建成后，村组再通过“一事一议”落实管护机制。

（三）制定激励措施，让群众“不干”变“多干”

如果把传统的政府出资出力的修路方式看作是单纯的“输血”，那么“以奖代补”则更多增加的是“造血”功能。在村组公路建设过程中，南涧县以奖励的方式发放财政补助资金，并严格按标准考核验收，只有达到标准，才可能得到补助资金。在这种政策的激励下，带来的是“聚齐民心谋发展的精气神”，是农村基层党员干部“宁可站着来做事，不可坐着等事做”的发展作风，是“不比条件比干劲、不比基础比发展”的发展氛围，是农村老百姓“要我发展”为“我要发展”的思想转变，全县上下形成了乡镇看乡镇、村组比村组、你追我赶的良好局面，掀起了新一轮农村公路建设高潮。

（四）转变政府职能，政府“主导”变“引导”

村组扶贫公路提级改造“345”建设模式真正改变过去由政府大包大揽的做法，政府职能由“主导”变为引导、协调、监督，修老百姓愿意修的路，真正使群众作为农村公路建设的主体。一是村组实施。自然村（村民小组）召开村民会议或户长会、村民代表大会商议决定，以村民“一事一议”方式确定后向村民委员会提出书面申请；村民委员会经实地勘察，形成书面初审意见报乡镇人民政府审核。二是乡镇负责。乡镇人民政府根据辖区内农村扶贫公路建设综合情况对各村委会上报情况进行审核，并报县交通运输局备案审查。三是部门指导。县交通运输局负责做好每条农村公路线路规划、技术支持、安全保障设施建设等指导服务，及时收集各乡镇上报数据后报县人民政府审批。四是县级统筹。县人民政府根据贫困乡镇和贫困村脱贫的先后顺序，统筹安排农村公路建设项目计划，并督促落实。村组扶贫公路提级改造工程完工后，村组向村民委员会书面提出验收申请；村民委员会组织初验，初验合格后申请乡镇人民政府审验；乡镇人民政府审验合格后统一报请县交通运输局组织验收；县交通局负责组织验收，验收合格后给予兑现奖补资金。

三、村组扶贫公路建设对激发群众内生动力的启示

（一）发挥主体作用是激发群众内生动力的保障

让群众解决自身发展问题，比其他任何方法都有效。在修不修路的问题上充分尊重群众意见，如果群众不积极、不参与的路，就不修；在施工队伍选择、建设资金使用、工程质量监管上，均让群众自主决策、自主实施、自主监督，让群众真正投身到村组扶贫公路建设的每一个环节，激发了群众修路的内生动力，破解了村组扶贫公路建设难题。群众意识到修路是为了自己，修好路受益的仍然是自己，通过将政府给群众修路变为群众自发要修路，提高了群众参与意识和能力，提振了自力更生脱贫致富的信心，增强了改善村容村貌、改变贫困面貌的决心，极大激发了贫困群众参与扶贫、打赢脱贫攻坚战的内生动力。

（二）科学的政策是激发群众内生动力的前提

政策制定是否科学合理，是检验工作是否到位的重要指标，我们在制定政策前，通过充分调研、多方论证，积极采纳各方意见，倾听群众心声，从实际出发，力争使政策切实可行、目标切合实际。奖补政策制定后，注重舆论引导、成效检验，通过村干部、农村党员、村中有威望的长者和在外成功创业人士以及国家公职人员进行政策宣传，通过示范带动效应，在村组扶贫公路建设窗口期内形成了全县各村各寨“争项目、干项目”的良好氛围。有了便捷的交通，贫困群众自主脱贫的意识得到了提升，参与脱贫攻坚的内生动力得到有效激发。

（三）责任的落实是激发群众内生动力的关键

脱贫攻坚，群众是主体、精神是动力、干部是关健。通过村组扶贫公路项目的实施，南涧县广大“村两委”干部清楚地认识到只有努力把好不容易争取到的项目建好，才能得到上级组织和群众的信任，才能为本村争取更多的惠民项目，才能更好地解决群众的切身利益。在村组扶贫公路建设中，广大村干部在宣传动员、资金筹集和统筹规划上积极落实责任，发挥了非常重要的作用。为了筹集修路资金，村干部还带领乡亲去拜望本村在外成功创业人士，介绍本村发展变化，规划本村发展方向，努力激发大家捐资修路的热情。社会力量的参与不但缓解了修路资金不够的问题，更让贫困户从更深层次感受到了温暖，增强了贫困户改变命运摆脱贫困的信心和决心。

幸福都是奋斗出来的。南涧县通过探索建立村组扶贫公路“345”建设模式，大大激发了群众参与基础设施建设的激情，激发了全社会参与脱贫攻坚的热情，让广大群众有了实实在在的获得感、幸福感。遍布南涧村村寨寨的一条条脱贫致富路真正把老百姓的心连在一起、劲聚在一处，全县上下呈现出团结一心致富奔小康的良好局面。