王 翔

四川大学，四川 成都 610207

一、行政公益诉讼问题分析

(一)检察机关独立调查的效力

以县检察院发现钢铁厂粉煤灰倾倒污染河道为由向县环保局作立案前调查为例(简称粉煤灰污染案)。办案人员将自己抽样的水体交与环保部门请求检测时，被告知待检样本的取得需专门人员持证执法且检测样本具有时效性，否则存在证据瑕疵。因证据不足，调查只得终止。检察机关调查活动需受到部门规章、行政工作规范等制约，缺少统一的调查规则，这一问题的妥善解决关系到检察机关公益诉讼监督效力。

(二)调查结果认定存疑

在粉煤灰污染案中，环保局提出由于检测项目中无相关检验指标或受制于现有技术无法检测，即使确实发生了部分可见污染物污染河道甚至形成水生生物死亡的环境损害事实，也无法对涉事企业追责。类似于此，公益诉讼中大量专业性问题需要委托鉴定机构作出结论，而检察机关并无该专项资金或专业技术保障，仅凭行政机关“自证清白”恐难以认定其合理性。

(三)对抽象行政行为的调查

2015年新《行政诉讼法》第2条以“具体行政行为”取代“行政行为”，增大了行政诉讼受案范围。同时《行政诉讼法》第十二条和第十三条采取肯定式和否定式的列举模式来规定行政诉讼的受案范围，认为不是所有的行政行为都可纳入行政诉讼范围。行政法一般认为认为抽象行政行为是不可诉的。行政部门的“红头文件”是抽象行政行为，但若与环境公益受损有关联性，能否对该抽象行政行为提起环境行政公益诉讼？目前在学理和实践中都未形成通说。[1]

二、行政公益诉讼立案机制的探索

(一)公益诉讼职能独立

在国家监察体制改革和基层“大部制”改革背景下，笔者设想独立公益诉讼职能。形成立案与诉讼分离、“审诉分离”机制。

具体地，笔者认为应分立公益诉讼部门专行线索收集、调查和立案三大职能，增设公益诉讼窗口接收移送举报线索、了解新闻舆论、宣传讲解公益诉讼制度等工作。而民事行政检察部门履行立案后的评估鉴定、法律法规适用、部门沟通协商等职责，并审核推进诉前程序和诉讼程序。

广东省番禺区一则公益诉讼调研建议中也提到，检察机关内部要设立公益诉讼的审查起诉程序。在提起诉讼前另行指派未参与案件调查的检察官对起诉的证据材料审查，审核是否符合起诉标准，这与笔者思路不谋而合。[2]

(二)确立合理的立案范围

在立案范围的讨论中，如全国政协委员刘红宇提到“文物属国有资产，也是文化遗产，具有很高的社会价值，可否将文物保护纳入检察公益诉讼范畴，需要检察机关去研究和推进。[3]”也能看到山西省新绛县检察院提出保护古绛州的国有文物。[4]可以预见，公益诉讼范围进一步拓展应是重点环节，既需要上级检察机关研究制定政策，也需要基层院主动提供实务经验。

(三)区别对待抽象行政行为

有学者认为，环境公益诉讼的可诉范围是造成环境损害或可能造成环境损害的行为，不论实施者和该行为是否合法；如果是行政行为，也不考虑是具体行政行为或抽象行政行为，只要符合上一款标准，都应可诉。”[5]

笔者认为可以有区别的对待抽象行政行为。对于政府部门制定规章，应根据《中华人民共和国立法法》的要求以备案审查的形式来处理。对于政府颁布“红头文件”这样形式的抽象行政行为，如果可能会造成损害公益后果，尽管目前尚未存在确定的行政相对人且没有发生损害后果，检察机关也可以对该行政部门提起行政公益诉讼，诉求即撤销或变更该行政行为。