农村宅基地退出的实践探索及优化调控研究

2018-01-18范兰丹严志强彭定新梁航佳

湖北农业科学 2018年21期

范兰丹严志强彭定新梁航佳

摘要：农村宅基地的不合理利用现状引起了社会和学界的广泛关注，学界的宅基地相关研究百家争鸣，各地的实践热火朝天，经过反复的论证和实践发现宅基地退出是现行制度框架体系下的“最优解”。现行农村宅基地制度下的宅基地流转受限，财产属性被抑制、宅基地取得无偿无限期，浪费现象严重、宅基地退出机制难以确立等问题要求探索宅基地的自愿有偿退出。借鉴天津“宅基地换房”模式、重庆“地票”模式和浙江义乌分区域保障农民住房模式的实践，提出中国农村宅基地退出过程中存在的问题和完善宅基地退出机制的优化调控路径，旨在为有关部门加强宅基地管理和宅基地制度创新提供理论支撑和决策参考。

关键词：农村;宅基地退出;优化调控;中国

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2018）21-0172-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.21.044 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Research on the Practice and Optimization of Rural Homestead Exiting

FAN Lan-dan，YAN Zhi-qiang，PENG Ding-xin，LIANG Hang-jia

（a.Institute of Land Resources and Surveying and Mapping;b.School of Geography and Planning， Guangxi Teachers Education University，Nanning 530001，China）

Abstract： At the present stage， the current situation of the irrational use of rural homestead has aroused widespread concern in the society and the academic circles. The study of homestead related research in the academic circles is contending， and the practice in various places is hot. After repeated demonstration and practice， it is found that the exit of the homestead is the "optimal solution" under the current system framework. Under the current rural homestead system， the transfer of homestead is limited， property attribute is suppressed， the homestead is unpaid， the waste is serious， the house site exit mechanism is difficult to establish and so on， which requires voluntary and compensable withdrawal from the homestead. Learn from Tianjin's "homestead exchange" mode， Chongqing "land ticket" mode and the practice of Zhejiang Yiwu sub regional protection of farmers' housing mode， put forward the problems existing in the process of homestead exiting and perfect the regulation and control path of the homestead exit mechanism， it will provide theoretical support and decision-making reference for the relevant departments to strengthen the management of homestead and the innovation of homestead system.

Key words： countryside; homestead exits; optimal regulation and control; China

中國土地资源短缺，人均占有量少，但土地粗放利用现象严重，城镇建设的摊大饼式扩张和农村居民点的无序扩张加剧了土地供需矛盾，粮食安全与建设发展之间的矛盾日益凸显。2014年9月，国土资源部《关于推进土地节约集约利用的指导意见》提出要统筹运用土地整治、城乡建设用地增减挂钩等政策手段，整合涉地资金和项目，加大对农村空闲、闲置和低效用地整治，在具备条件的地方对农村建设用地按规划进行区位调整、产权置换，促进农民住宅向中心村、新型农村社区和集镇集中。因此，为了有效解决农村和城市建设用地双增局面导致的土地供需矛盾，实现内涵挖潜，探索宅基地的自愿有偿退出机制刻不容缓。

作为中国农村人口主要聚居形式的农村宅基地，其空间演变与调控是各界学者长期关注的研究课题，近2年来逐渐深入到宅基地的退出研究，主要集中在宅基地退出意愿及影响因素、退出机制的建立和补偿方面。在退出意愿及影响因素方面，陈霄[1]基于重庆市“两翼”地区1 012户农户的问卷调查结果对农户的宅基地退出意愿及影响因素进行了分析，认为农户户主的个人特征、家庭经济人口情况、宅基地使用情况和宅基地退出补偿情况是影响宅基地退出意愿的主要因素。在退出机制建立方面，欧阳安蛟等[2]基于综合分析法和文献资料法探讨了农村宅基地退出机制的建立，认为要建立以激励机制和约束机制为核心的农村宅基地退出机制。在退出补偿方面，张勇[3]从农户权益视角构建了以农村宅基地使用权价值、房屋及附属设施价值和宅基地发展权价值为主要内容的农村宅基地退出补偿价值体系。总的来说，学者们对宅基地退出的相关研究为宅基地退出实践提供了诸多思路。在实践上，各地也在积极的探索宅基地的自愿有偿合理退出，并取得了不错的成绩。研究首先分析了现行农村宅基地制度存在的问题，再结合各地宅基地退出实践的经验探索，提出改革现行农村宅基地制度和完善宅基地退出机制的优化调控路径。

1 农村宅基地制度存在的问题

赵树枫等[4]认为，现行的农村宅基地制度具有“一宅两制，公地私房;无偿取得，长期使用;政府管制，限制流通;强调福利，漠视产权”的特征。总的来说，现行的农村宅基地制度及其配套政策在一定时期内为维护社会稳定和公平发挥了巨大的作用，但同时必须指出这个制度本身存在矛盾和漏洞，与市场化和城乡一体化的现实发展不相适应。

1.1 宅基地流转受限，财产属性被抑制

现行法律规定，宅基地只能在本集体经济组织内流转，农民住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，本集体组织成员之间的转移，转入方也必须符合申请建房用地条件并办理申请用地审批手续。由起初的地随房走演变成现在的房随地走，宅基地使用权的流转受到严格限制。1962年9月《农村人民公社工作条例修正草案》宣布“宅基地归生产集体所有，不准出租和买卖，房屋归社员私有，可以出租和买卖”。1963年3月《中共关于社员宅基地问题作一些补充规定的通知》“房屋出卖后，宅基地的使用权随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有”。此时的政策规定是地随房走，宅基地是允许流转的。直到1999年国办39号文宣布“农民住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建房”，这就把农民卖房和宅基地使用权转移两个权利都给限制和剥夺了。自此农民住宅和市民住宅，“同地同房”却不能“同权同利”，农民的宅基地使用权和房屋所有权被严格限制在农村，农民对宅基地只有占有和使用的权力，却没有收益和处分的权利，宅基地的财产权和发展权被抑制。

1.2 宅基地取得无偿无限期，浪费现象严重

宅基地是农民凭借其农村集体经济组织成员身份，在符合申请建房用地条件下，依法取得用作住宅基地的土地，具有无偿无限期的特性。宅基地取得的无偿性容易滋生不占白不占的心态，诱发滥建乱占的现象，长此以往导致农村空心化现象越来越严重。同时宅基地利用管理长期重视控制增量，着重解决无房户建房问题，却忽视对存量的管控，对由于历史原因造成的一户多宅、面积超标问题以及由于农业转移人口向城镇转移造成的宅基地闲置、空置问题疏于管理。在新形势下，如果只重增量，忽视存量，不但一户多宅问题解决不了，新的一户多宅问题将會继续产生，土地资源的粗放利用将会恶性循环下去。

1.3 宅基地退出机制难以确立

目前有关农村宅基地退出没有明确的法律规定，1982年国务院《村镇建房用地管理条例》规定“社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地，由生产队收回，统一安排使用”。2011年2月国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》规定“现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回。两条关于宅基地使用权收回的规定，一条难以办到，一条不必退出，农村宅基地退出机制难以确立。

综上所述，现行的农村宅基地制度存在一定的局限性，在当前农村改革和国家经济转型期，探索宅基地的有偿使用和自愿有偿退出，逐步放开宅基地流转的限制，才能真正改变农村建设用地低效利用的现状，才能真正实现城乡建设用地的优化布局，并为解决“吃饭”和“建设”的矛盾做出应有的贡献。

2 中国农村宅基地退出实践的探索

2.1 农村宅基地退出的模式

2.1.1 天津“宅基地换房”模式 2005年，国务院批准了《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》，该方案明确提出“在符合规划并在依法取得建设用地范围内建设小城镇，实施农民宅基地换房试点”[5]。在上述方案指导下，天津市开展宅基地换房实践，并取得显著效果。所谓“宅基地换房”就是保持原有土地承包经营权不变、耕地不减少、充分尊重农民意愿以及保护农民权益的前提下，通过规划建设生态宜居、富有特色的小城镇，引导农民自愿有偿退出宅基地使用权及其上的房屋所有权，并按照一定比例换取小城镇规划区内的住宅，获得该住宅的所有权和国有土地使用权，迁居至此实现集中居住。

天津宅基地换房实践主要有四个环节：一是房屋普查、建立档案——以镇为单位，由城镇规划部门进行房屋普查和测量，建立房屋档案。同时由村委会组成工作小组，认定村民身份，确定村民数量。二是村民申请——经过前期的调查测量和意见征求后，由镇政府制定换房标准和政策。政策制定之后，由村、镇干部深入农村做好宣传工作，当一个村90%以上的村民提交了申请之后，村委会和镇政府签订合同。三是规划建设——区（县）政府负责编制小城镇建设规划和宅基地复垦规划并报市级人民政府审批。获取批准后由区（县）政府成立专门负责小城镇建设的投融资公司，负责投融资、土地整理和社区建设等工作。四是实施换房——主要有两个标准：①按照房屋有效面积分为主房和附房，1 m2主房可换1 m2商品房，2 m2附房可换1 m2的商品房;②人均置换面积，按照30 m2/人的标准置换商品房，一户人家最多可换取3～4套房子，超出面积部分给予货币补偿。天津宅基地换房模式流程见图1。

2.1.2 重庆“地票”模式 2007年5月，重庆市被批准成为统筹城乡综合配套改革试验区，重庆市在统筹城乡改革试验中进行了积极的探索，提出设立农村土地交易所，创造性的提出“地票”概念，2008年12月，首家农村土地交易所在重庆挂牌成立。地票是重庆农村土地交易所的主要业务，所谓“地票”就是农村建设用地通过复垦并经土地管理部门验收通过后形成的证券化的新增城市建设用地指标。

重庆“地票”模式主要运作过程如下：①专项规划编制。由重庆市国土部门负责编制城乡建设用地增减挂钩专项规划，确定增减挂的规模与布局。②申请复垦立项。按照自愿原则，由原土地权利人向区（县）国土管理部门提出立项申请。③复垦耕地验收。复垦完成后的耕地须由区（县）国土管理部门审核验收。④颁发指标凭证。验收通过后，由市国土管理部门颁发指标凭证。⑤“地票”上市交易。所有法人和具有独立民事能力的自然人，均可通过公开竞价购买“地票”[6]。重庆“地票”模式流程见图2。

2.1.3 浙江义乌分区域保障农民住房模式所谓分区域保障农民住房模式就是在城镇规划红线范围内，开展城乡新社区集聚建设，鼓励农民以合法宅基地置换国有土地产权的高层公寓和产业用房，保障农民户有所居的同时提高农民的财产性收入，实现农村向社区转变，农民向市民转变。而在城镇规划红线范围外的农村，借助农村居民点综合整治手段、结合新农村建设开展农村“空心村”改造，以控制宅基地总量为前提，建设具有地域、民族特色和文化传承的美丽宜居乡村。在地处边缘、自然承载力较差的山区村，则探索实施“异地奔小康工程”，用产权、货币置换2种方式，引导农民下山脱贫，集中安置到建制镇规划红线范围内。浙江义乌分区域保障农民住房模式见图3。

3地的宅基地退出实践为未来宅基地改革提供了借鉴和参考，下面对3地的实践经验进行简单的归纳对比（表1）。天津“宅基地换房”模式改善了农村人居环境，实现了土地资源的集约利用，提高了农民的住房价值，但整个实施过程由地方政府主导实施，缺乏市场交易，农民利益没有得到切实保障。重庆“地票”模式使得农村建设用地使用权具有空间流动性和资产化特征，促使城市资本进入农村，也更利于耕地的保护和生态环境的建设，但农民的市场交易主体地位缺失，土地增值收益为政府所得。浙江义乌分区域保障农民住房模式注重结合地域特点采取差异化的改造模式，传承传统文化的同时提高了农民的财产性收入，但农民的生产生活方式发生转变，可持续收益难以保障。

2.2 宅基地退出实践中存在的问题

2.2.1 退出过程由政府主导实施，农民参与度低政府在宅基地退出过程中扮演着组织者、实施者、制定者和决策者等多重角色，在整个过程中起主导实施的作用。地方政府负责设计有关宅基地退出的具体政策，制定实施方案、补偿标准和安置方式，同时对腾退的宅基地进行整理、复垦，并将节余出来的建设用地指标放在土地一级市场通过招拍挂等方式出让，获取的土地出让金用于土地复垦和补偿农民等。相反，农民在整个退出过程参与度低，往往只能被动的接受政府制定的各项标准，根本没有和政府谈判的机会。此外，作为宅基地使用权主体的农民被排斥在整个土地交易环节之外。

2.2.2 退出補偿不合理，农民退出意愿低目前的宅基地退出实践主要有两种补偿方式，分别是实物补偿和货币补偿，但不管是哪种补偿方式，一般是以宅基地上的房子来估算补偿标准，实际只是补偿了宅基地上的附属设施和附属物，却没有涉及到宅基地使用权和发展权的补偿，补偿标准不合理，农民获得的补偿往往不能实现其退出后的安居乐业。作为有限理性经济人的农民，在选择退出和保留宅基地的时候，除了考虑能获得的经济补偿之外，还会考虑退出后其生活条件和居住环境的改善，比如退出后就业、医疗、保障和子女教育等是否有改善，家庭整体福利水平是否有提升等。总的来说，宅基地退出补偿不合理以及对土地价格上涨的预期导致农民的退出意愿不高，此外农民基于乡土情结往往不会选择退出农村宅基地，认为宅基地是“祖业”，往往会选择在宅基地上建大房屋来光宗耀祖而不是选择退出宅基地的所谓败家行为。

2.2.3 监督管理体系不健全，寻租率高在整个宅基地退出过程中，政府既是宅基地退出的实施者又是管理者，缺乏第三方的监督管理机构，容易导致退出过程中某些利益主体出于个人利益考虑出现寻租现象。同时现行的宅基地制度既没有明确的宅基地主体，也没有明确的补偿标准，宅基地产权制度的外部性效应没有得到很好的约束，导致各相关利益主体存在寻租动机，比如政府征地低价进高价出的行为导致农民的权益受到损害等。此外，在宅基地退出过程中没有明确的奖惩措施，对一些违规操作无法起到制约作用，而对一些正确贯彻执行宅基地退出政策的行为主体也没有明确的奖励措施，导致相关行为主体的不作为和寻租行为。

3 农村宅基地退出的优化调控策略

3.1 贯彻落实农村宅基地确权登记制度

从三地的退出实践可以看出，明确宅基地的权利归属是进行宅基地退出的前提。贯彻宅基地的确权登记制度一方面能够更好的保护农民的权利，另一方面能够提高宅基地管理的质量，规范农民的宅基地利用行为，改变宅基地主体混乱的现象。明确宅基地的权利归属能够更好的制定宅基地退出补偿标准，对于超标使用部分和“多宅”部分该怎么制定补偿标准还是不补偿，对于合法使用的宅基地又该怎么补偿等都应该在明晰的宅基地确权登记的前提下进行。

3.2 建立城乡统一的建设用地市场

市场在资源配置中起决定性作用，只有充分发挥市场看不见的手的作用，才能充分体现出宅基地的价值和功能，才能有效的配置宅基地使用效率，协调农村宅基地闲置和城镇建设用地短缺的矛盾。在目前的制度条件下，宅基地使用权是禁止进入市场的，不能在市场上进行交易，因此宅基地的价值只能根据其成本价值进行估算，可能会远远低于其真实价值，这就可能损害了农民的利益。因此只有让市场在宅基地使用权退出过程中发挥作用才能更好体现宅基地的真正价值，保护农民权益[7]。因此，适应时势发展，逐步放开宅基地使用权流转的限制，探索建立城乡统一的建设用地市场非常必要。

3.3 健全农村宅基地退出补偿制度

完善的农村宅基地退出补偿制度要明确农村宅基地退出的受偿主体、补偿标准和补偿的范围[8]。作为宅基地使用权主体的农民理应成为宅基地退出的受偿主体，所以前提要加快宅基地的确权登记进度。在补偿标准方面，在充分尊重受偿主体的意愿下，根据不同的受偿主体制定差异化的补偿标准，明确补偿数额和发放时间，保障农民的生活水平不低于原有的生活水平。在补偿范围方面，根据不同用地情况确定不同的补偿方式，比如针对面积超标和“多宅”部分要求限期整改或收取有偿使用费;对于违规占用和占有宅基地的行为，要坚决收回同时不对其上附着物和设施进行补偿;而对于合法使用的宅基地，要根据生产、生活、生态功能，进行合理的经济补偿。

3.4 建立农村宅基地有偿使用制度

宅基地取得的無偿性容易诱发农民不占白不占的心理，导致土地资源的闲置和浪费，因此有必要探索建立宅基地有偿使用制度。这里提到的有偿使用是指超出一户一宅和面积超标的部分探索有偿使用，促进农民提高节约集约用地意识。当然，为了避免宅基地有偿使用成为新型的“土地财政”工具，要审慎、稳妥的推行宅基地的有偿使用制度，在全国范围内选取试点探索可推广、可复制的经验后再在全国铺开，同时宅基地有偿使用收费标准也不宜实行统一的标准，应该根据不同地区不同的经济发展水平制定差异化的收费标准。

3.5 强化农村宅基地的使用监督管理制度

强化农村宅基地的使用监督管理制度一方面要建立明确的奖惩措施，另一方面要建立公开透明的宅基地信息查询系统。对于认真贯彻落实宅基地退出政策的相关人员以奖励，刺激其退出宅基地的行为;对于“不作为”的相关负责人，要坚决问责并限期改正;而对于参与宅基地寻租行为的相关责任人要依法给予严惩。此外，应结合宅基地确权登记工作，建立公开透明的宅基地信息查询系统，加大对宅基地的取得、使用、管理和退出的信息公开，保证农民的知情权和使用权。

3.6 弱化农村宅基地的社会保障功能

农村宅基地是为了保障农民“户有所居”的一项农民福利保障制度，对农民来说具有很强的社会保障功能，农民出于生活稳定保障考虑不愿意退出其闲置的宅基地。因此对于有条件的地区，可以通过完善农村社会保障制度，以社会保障替代宅基地保障，进而弱化农村宅基地的社会保障功能。作为社会保障应当惠及每一个中国人，建立遍及农村的社会保障制度既是基于社会公平的需要也是实现农村宅基地使用权合法流转的必要前提，因而应建立多层次的社会保障体系包括医保、最低生活保障和养老保险[9]。届时，宅基地的保障功能将会逐步减小并最终消失，从而提高农民的宅基地流转意愿。

4 小结与讨论

4.1 小结

现行农村宅基地制度下的宅基地流转受限，财产属性被抑制、宅基地取得无偿无限期，浪费现象严重、宅基地退出机制难以确立等问题要求探索宅基地的自愿有偿退出。

通过对三个典型实践区的对比分析，发现三者既有优势也有不足，普遍存在退出过程由政府主导实施，农民参与度低、退出补偿不合理、农民退出意愿低、监督管理体系不健全、寻租率高等问题，今后的改革应取长补短，因地制宜地开展当地的宅基地改革。

应加快贯彻落实农村宅基地确权登记制度、建立城乡统一的建设用地市场、健全和完善宅基地退出补偿制度、建立农村宅基地有偿使用制度、强化农村宅基地的使用监督管理制度、弱化农村宅基地的社会保障功能等改革来完善宅基地退出机制[10，11]。

4.2 讨论

农村宅基地使用权退出是一个复杂的流程体系，关系到农村土地制度的改革、社会的稳定发展、耕地保护、土地的高效集约利用等多个方面。因此宅基地使用权退出制度的改革不能一蹴而就，需要多方的探索实践，是一个长期的、艰巨的过程。今后应在宅基地退出意愿与影响因素、权益保护、增值收益分配、补偿标准等方面加强研究。

参考文献：

[1] 陈霄.农民宅基地退出意愿的影响因素——基于重庆市“两翼”地区1012户农户的实证分析[J].中国农村观察，2012（3）：26-36，96.

[2] 欧阳安蛟，蔡锋铭，陈立定.农村宅基地退出机制建立探讨[J].中国土地科学，2009，23（10）：26-30.

[3] 张勇.农村宅基地退出补偿与激励机制研究[D].江苏徐州：中国矿业大学，2016.

[4] 赵树枫，李廷佑，张强，等.农村宅基地制度与城乡一体化[M].北京：中国经济出版社，2015.