刘作翔

内容摘要：推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。这是在继党的十八大之后，又一次对于法治与改革和发展的关系提出的一个重要命题。如何正确理解法治与改革、发展的关系，是中国自实行开放以来学术界和实务界共同关注的问题。重大改革于法有据应是解决改革合法性和权威性的关键。解决改革与法治关系有三种路径和办法：实践证明行之有效的，要及时上升为法律；对于地方实践条件还不成熟、需要先行先试的，可按照法定程序作出授权；对不适应改革要求的地方法律法规，要及时修改和废止。在这三种办法之中，关键是应该授予地方有先行先试的权力。

关键词：改革 法治 良性互动 于法有据

党的十九大报告提出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”这是在继党的十八大之后，又一次对于法治与改革、发展的关系提出的一个重要命题。如何正确理解法治与改革、发展的关系，是自中国实行改革开放以来政治学、经济学、社会学、哲学和实务界高度关注的问题，法学更是如此。〔1 〕笔者欲从以下两个方面来展开论述：第一，党的十八大以来中国改革的基本情况，主要通过一些相关数据和案例来反映中国改革的情况；第二，重大改革于法有据：实现改革与法治良性互动的有效对策。

一、党的十八大以来中国改革的基本情况——以相关数据和案例为切入点

（一）党的十八大以来中国改革的有关数据

要了解党的十八大以来中国改革的基本情况，离不开对有关数据的分析。以下三方面的数据，可以大体反映党的十八大以来中国改革的基本情况。

1.党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，整体谋划部署党的十八届三中全会、四中全会、五中全会、六中全会的改革任务。十八大提出了全面实现小康；十八届三中全会提出了全面深化改革；十八届四中全会提出了全面推进依法治国；十八届五中全会以新理念布局“十三五”规划；十八届六中全会提出了全面依法治党。从2013年11月12日十八届三中全会到2016年10月27日十八届六中全会，中央一共提出了616项重大的改革任务。〔2 〕

2.2013年12月30日中央政治局召开会议，成立了由习近平同志任组长，李克强、刘云山、张高丽任副组长的中央全面深化改革领导小组（即中央深改组）。中央深改组成立以后，根据资料披露的数据显示，2014年中央深改组确定的80个重点改革任务基本完成，共出台了370个改革方案；2015年中央深改组確定的101个重点改革任务基本完成，共出台了415个改革方案；2016年中央深改组确定的97个重点改革任务基本完成，共出台419个改革方案；2017年上半年中央深改组已经审议了60多个重点改革文件。〔3 〕笔者做了一个统计，2013年底中央深改组成立，2014年开始进入运作，到2017年的6月，一共出台了1264个改革方案。〔4 〕2017年10月，党的十九大报告讲道：“全面深化改革取得重大突破。蹄疾步稳推进全面深化改革，坚决破除各方面体制机制弊端。改革全面发力、多点突破、纵深推进，着力增强改革系统性、整体性、协同性，压茬拓展改革广度和深度，推出一千五百多项改革举措，重要领域和关键环节改革取得突破性进展，主要领域改革主体框架基本确立。”改革方案涉及政治、经济、文化、社会、生态文明、军事等领域。这些改革方案涉及的领域非常广泛，上至国家政治体制改革，如国家监察委员会的改革试点，下至足球改革，体现了统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”的战略布局。

3.党的十八大以来，国务院各部门取消或者下放行政审批事项618项。十二届全国人大后的新一届政府从产生伊始就力推下放行政审批，取消和下放行政审批事项618项，取消中央指定地方实施行政审批事项283项，中央政府层面核准的企业投资项目削减比例累计接近90%，工商登记前置审批事项中的87%改为后置审批或者是取消，在市场体系建设中建立公平竞争审查制度，简政放权、放管结合、优化服务，这样的一个改革得到了有效落实。现在中国每天就有1.5万多家企业破土而出。〔5 〕

（二）与法治与改革有关的几个典型案例 〔6 〕

第一个案例，内蒙古农民王力军收购玉米案。

据新华社报道，2017年2月17日内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院对最高人民法院指令再审的王力军非法经营案公开宣判，依法撤销原审判决，改判王力军无罪。该案的基本案情是：2016年4月15日，巴彦淖尔市凌河区农民王力军因为无证收购玉米，被凌河区人民法院以非法经营罪判处有期徒刑一年、缓刑二年，并处罚金人民币2万元。判决之后，被告人王力军没有上诉，检察机关也没有抗诉，成为生效判决。2016年12月16日，最高人民法院对此案发出了再审决定书，指令巴彦淖尔市中级人民法院对该案进行再审。2017年2月13日，巴彦淖尔市中级人民法院依法公开再审此案，庭审在当日结束，法院宣布择期公开宣判。2017年2月17日，法院作出宣判。巴彦淖尔市中级人民法院再审认为，原审被告人王力军于2014年11月到2015年1月期间没有办理粮食收购许可证和工商营业执照买卖玉米的事实清楚，这个行为违反了当时的国家粮食流通管理有关规定，但没有达到严重扰乱市场秩序的危害程度，不具备与《刑法》第225条规定的非法经营罪相当的社会危害性和刑法处罚的必要性，不构成非法经营罪，原判决认定王力军构成非法经营罪适用法律错误，检察机关、王力军及其辩护人提出王力军的行为不构成犯罪的意见成立，均予以采纳。〔7 〕

这个案件涉及国家粮食局《粮食流通管理条例》。在该案一审过程中，按照当时有效的《粮食流通管理条例》，农民个人收购玉米没有许可证构成犯罪。但是2016年9月国家粮食局颁布了《粮食收购资格审核管理办法》，“新办法”第7条明确规定，农民、粮食经纪人、农贸市场、粮食交易者等从事粮食收购活动，无须办理粮食收购资格。而一审判决王力军有罪的依据就是当时还有效的《粮食流通管理条例》。这个案件充分展示了改革与法治的相互关系，以及国家行政许可制度改革在这个过程中所带来的问题。我们关注一下时间点：该案一审判决是2016年4月15日，而修订后的《粮食收购资格审核管理办法》2016年9月颁布，最高人民法院指令再审是2016年12月，巴彦淖尔市中级人民法院的再审判决是2017年2月17日，时间点是环环相扣的。一个国务院部门规章的变化，直接决定了一个人的命运，要么是犯罪，要么就是无罪。〔8 〕endprint

第二个案例，解决“黑户”问题。

据不完全统计，2015年底全国（大陆）大约有1300万左右的“黑户”，〔9 〕占总人口1%，已经成为一个影响社会公平、和谐的重大问题。〔10 〕

2015年12月31日，国务院办公厅出台了2015年第96号文件，针对社会上反映突出的无户口人口（也就是常常说的“黑户”），对症下药，依法解决“黑户”们的户口问题，同时有效规范了户籍登记政策，明令禁止设置不符合户口登记规定的非法前置条件；公安部也随即作了相应的部署：2015年11月21日，时任公安部部长郭声琨主持召开公安部党委会议暨部全面深化改革领导小组第十七次（扩大）会议。会议的两大主题，一个是反恐工作，另一个就是解决全国无户籍人口的户口登记问题。〔11 〕

按照以上部署，有以下八类“黑户”人口也能依法报户口了：

第一类是不符合计生政策的。过去这一类人员不能报户口，现在可以报了，但需要提供出生医学证明、父母一方的户口本、结婚证或者非婚生育说明。如果是非婚生育子女随父落户还需要提供亲子鉴定，即问题要解决，但还是要遵守程序。第二类是没有办理出生医学证明的，这一类人到医院补办出生证。第三类是法院宣告失踪或者死亡，户口被注销后又重新出现的黑户人口。按照我国的法律，失踪两年就可以提出死亡宣告，有些人失踪时间长了，家里人就提出了失踪或者是死亡宣告申请到法院，户口就被注销了。但是过了一段时间，这个人又出现了，这又成为黑户了。像这种情况，向公安机关提供法院撤销宣告失踪或者是死亡的生效判决书，恢复原有户口。第四类是没有办理收养手续而实际收养的黑户。这个问题比较普遍，因为我国对收养有严格条件。这一类人报户口，先需要到民政部门补办收养登记证，再凭收养登记证、收养人的户口本，办理被收养人的户口登记。第五类是因为婚嫁被注销原籍户口而产生的黑户，由原籍公安机关调查核实，没有在其他地方落实的在户口注销地申请恢复户口。第六类是户口迁移证明丢失，或者过期产生的黑户。这类情况可以向签发户口迁移证的公安机关申请补领，换领迁移证，然后到迁移地办理户口。第七类是中国公民与外国人非婚生育的黑户，凭出生医学证明、父母的非婚生育说明、中国一方公民的户口本申请办理户口。如果没有出生医学证明，就要到有资质的机构做亲子鉴定。这一规定是中国开放政策在户籍制度中的体现。第八类是其他原因造成的黑户，这是一个兜底条款，由本人或者是监护人申请，公安机关调查核实办理户口。〔12 〕

“黑户”问题的解决，是我国在户籍制度管理改革方面迈出的很大一步，解决了很多年都没解决的问题。过去笔者看到一个案例，一个男的和一个女的没有办理结婚登记证同居，生了小孩，男的犯罪之后被关进监狱，孩子长到七八岁，要上学没有户口，向监狱方提出能不能补办结婚证，孩子才能上户口。监狱方面请示了司法部批准，才補办了证婚证，拿到结婚证之后孩子就可以上户口，上了户口就可以上学。但是另外一个案例是监狱方面不允许，拒绝了当事人的要求。

第三个案例，科技人员成果转化报偿机制的改革。

长期以来由于科技人员的智力成果得不到应有补偿，极大影响了科技人员的创造性和积极性。最早的是湖北省在这个方面先行试点，制定了一个条例，规定科技人员可以从自己的科研成果转让中得到一定比例的报酬。2015年8月29日，《中华人民共和国促进科技成果转化法》作出了重大修改，解决了科技人员成果转化报偿问题。

修改后的《中华人民共和国促进科技成果转化法》第43条规定：“国家设立的研究开发机构、高等院校转化科技成果所获得的收入全部留归本单位，在对完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬后，主要用于科学技术研究开发与成果转化等相关工作。”第44条规定：“职务科技成果转化后，由科技成果完成单位对完成、转化该项科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬。”“科技成果完成单位可以规定或者与科技人员约定奖励和报酬的方式、数额和时限。”也就是说，两种方式，单位规定也行，单位与科技人员约定也行。并且规定了“单位制定相关规定，应当充分听取本单位科技人员的意见，并在本单位公开相关规定。”第45条更加具有实质性意义：“科技成果完成单位未规定、也未与科技人员约定奖励和报酬的方式和数额，按照下列标准对完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬。”该标准有以下几项：（1）将该项职务科技成果转让、许可给他人实施的，从该项科技成果转让净收入或者是许可净收入中提取不低于50%的比例。（2）利用该项职务科技成果作价投资的，从该项科技成果形成的股份或者出资比例中提取不低于50%的比例。（3）将该项职务科技成果自行实施或者与他人合作实施的，应当在实施转化成功投产后连续3-5年，每年从实施该项科技成果的营业利润中提取不低于5%的比例。其还规定了“国家设立的研究开发机构，高等院校规定或者与科研人员约定奖励和报酬的方式、数额，应当符合前款第一到第三项规定的标准”。最后其还规定了“国有企业、事业单位依照本法规定对完成、转化科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬的支出计入当年本单位工资总额，但不受当年本单位工资总额限制、不纳入本单位工资总额基数”。这条规定给单位减轻了负担，不因为科技人员因转让获得报酬而增加了单位的工资总额基数。科技成果转让报偿机制也是我们多年没有解决的问题，科技人员凭着一种对科技的奉献精神和对国家的热爱来做科研工作，但是奖励机制跟不上始终影响着他们的积极性和创造性。湖北省在作试点的时候，中央电视台作了跟踪报道，对科技人员的激励作用还是非常大的。这样一来，就从法律上确保了科技人员智力成果的补偿机制，极大提高了科技人员的积极性和创造性。

第四个案例，甘肃省祁连山生态环境遭破坏被重罚。

甘肃省祁连山生态环境遭到破坏，包括三名省级领导在内的一百多人被问责和处理。〔13 〕1988年，国家就设立了祁连山国家级自然保护区，但是长期以来祁连山的局部生态破坏问题十分突出，对此，习近平总书记多次作出批示，要求抓紧整改，但是，甘肃省对这件事情没有引起重视。在中央有关部门的督促下，甘肃省虽然也做了一些工作，但是情况没有明显改善。2017年2月12日到3月3日，党中央、国务院有关部门组成中央督查组，就此展开了专项督查。中央政治局常委会会议听取了督查情况报告，对甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏典型案例进行了深刻剖析，并对有关责任人作出了严肃处理。依照《中国共产党问责条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》（试行）等规定，按照党政同责、一岗双责、终身追责、权责一致的原则，经党中央批准，决定对相关责任单位和责任人进行严肃问责。责成甘肃省委和省政府向党中央作出深刻检查，时任的省委和省政府主要负责同志认真反思汲取教训。另外，对3名当时相关的省级干部都进行了不同的问责。除此之外，由中央纪委、监察部按照相关程序对负有主要领导责任的8名责任人进行严肃问责，对其他负有领导职责的有关部门，如甘肃省能源局、环境保护厅、水利厅、安全监察局、张掖市肃南县政府、武威市天祝县政府，甘肃电力投资集团公司等7名现任或时任主要负责人，由甘肃省委和省政府依纪依规进行问责。〔14 〕截至目前，已有上百人因祁连山生态破坏问题被问责。〔15 〕endprint

这次对祁连山生态环境遭到破坏的处理力度之大前所未有，表明了两个问题：一是表明了中央对生态文明建设和环境问题的高度关注和决心，生态文明建设纳入“五位一体”总体布局；二是表明了要真正履行行政问责、党政同责制度的决心。通过对这个事件的严肃处理，改变人们过去认为生态问题、环境保护问题可有可无、是软指标的观念，这其实就是新法治观念的确立，是真抓实干、真抓实抓。

第五个案例，实行二孩政策。

2015年10月，党的十八届五中全会在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出了“促进人口均衡发展。坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略。全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”。2015年12月21日，十二届人大常委会第十八次会议审议通过了《人口与计划生育法》修正案，修正案第18条规定“国家提倡一对夫妻生育两个孩子”，从2016年1月1日实行。具体实行这个政策，各省还要按照各省的情况公布，基本上现在全国都已经实现了二孩政策。二孩政策实施之后，有些人认为中国不搞计划生育了，这其实是严重的误解。计划生育仍然是基本国策，还写在宪法中和新修改的《人口与计划生育法》中。最大的改变就是全面实施“一对夫妻生育两个孩子”的政策。现在人们关心的会不会全面放开生育的问题，是正在研究中的问题，涉及人口结构、老龄化问题，很多人口学家都在研究，但是在没有作出法律改变之前，我国仍然施行计划生育，一些省还制定了关于超生的惩罚措施。二孩政策的制定以及法律的修改，是关乎中国千家万户的大事，是一项重大的法律变革。

以上五个案例，都涉及改革与法治的关系，充分体现了改革推动法治、法治保障改革的顺利进行，并提供坚实的法律基础。

二、重大改革于法有据：实现改革与法治良性互动的有效对策

（一）重大改革于法有据的提出

从1978年我国实行改革开放以来，对于如何实现改革与法治良性互动进行了艰苦的理论探索和实践探索。2011年3月10日，在第十一届全国人民代表大会第四次会议上，时任全国人大常委会委员长吴邦国宣布中国特色社会主义法律体系形成，并总结了如下的经验：“正确把握改革发展稳定的关系，妥善处理法律稳定性与实践变动性的关系，妥善处理法律前瞻性与可行性的关系，确保立法进程与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应。”并提出了處理改革与法治关系的三种对策：第一，对实践经验比较成熟的、各方面认识也比较一致的，规定得具体一些，增强法律的可操作性；第二，对实践经验尚不成熟但现实中又需要法律进行规范的，先规定得原则一些，为引导实践提供规范和保障，并为深化改革留下空间，待条件成熟后再修改补充；第三，对改革开放中遇到的一些新情况新问题，用法律来规范还不具备条件的，先依照法定权限制定行政法规和地方性法规，先行先试，待取得经验、条件成熟时再制定法律。

以上三种办法，为后来党的十八届四中全会提出的处理改革和法治的关系奠定了理论基础和实践基础。只不过当时提出的先行先试和后来提出的先行先试的概念略有不同，当时提出的先行先试是暂时不要上升到国家法律这一层级，先在国务院行政法规、地方性法规中先行先试；十八届四中全会提出的先行先试不是这样的概念，而是暂时不要立法，通过授权先行先试，先行先试的地区和领域相关法律暂时中止实施。

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央更加重视全面推进依法治国和法治中国的建设，2014年10月召开的十八届四中全会是中国共产党成立九十年多来非常重要的一次会议，将依法治国提到了前所未有的高度。全会特别强调依法治国是党领导人民治国理政的基本方略，法治是管理国家、治理社会的基本方式。我们要实现十五大提出的依法治国、建设社会主义法治国家的目标，就要通过许多措施将其具体的落实下来，向这个目标迈进。

党的十八大以后，中国的改革事业进入了前所未有的新阶段。从前面数据列举出来的那样繁重的改革任务来看，如何发挥法治的作用，法治如何引领改革，就成为了一个重大的问题。2014年2月28日，习近平总书记在中央深改组第二次会议的讲话中明确提出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革的过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”2014年10月23日召开的党的十八届四中全会，对于如何处理改革与法治的关系给出了明确的思路，这个思路就是：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”这是对传统法学理论的颠覆。法理学在概括法的特点时会讲到法律有一种滞后性，法律总是赶不上经济社会生活的发展，因为法律是对社会关系的调整，有了社会关系，法律才能跟进，在社会关系还不成熟的时候，法律还不能跟进，所以，法律总是跟在实践的后面跑。国外法学家也讲过这样的观点：法律、司法都是保守的，尤其是司法代表了最保守的一面。党的十八届四中全会提出立法要主动适应改革和经济社会发展的需要，怎么样才能做到主动适应？就是各级立法机关要紧盯经济社会的发展实践，对经济社会发展的形势及时作出研判，哪些问题需要通过立法来规范，哪些问题需要通过授权先行先试，哪些法律同经济社会发展实践不适应，要及时作出调整，变过去的被动为主动。立法机关不能老是被动地等着实践部门找上门来，而应主动作为，发挥法律对改革和社会关系的调整作用。

（二）解决改革与法治关系的三种路径和办法

在确立了“重大改革要于法有据”的大原则的基础上，党的十八届四中全会又给出了处理改革与法治关系的三种具体路径和办法：“实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”这三种路径和办法，是在此前基础上进一步的完善和改进，更加精炼和明确。这三种办法，都是为了贯彻落实“重大改革于法有据”的这一处理改革与法治关系的大原则和大前提。下面，笔者将对这三种路径和办法作些分析。endprint

第一种路径和办法：实践证明行之有效的，要及时上升为法律。如何理解“及时上升为法律”？就是立法要加快步伐，不能被动的等待，要主动密切观察社会实践的变化。前几年，笔者在上海市人大常委会法工委进行立法后评估调研，市人大法工委的同志介绍到，他们一直盯着中央在做什么，全国人大常委会在立什么法，这个法立到什么程度了，走到哪一步了，他们一直在跟踪。其实，从国家到地方的各级立法机关及其工作人员都应该有这样的自觉意识。社会实践领域不是单一的，而是全方位的，各方面实践的问题、改革的进展都要关注。对于实践证明行之有效的，要及时上升为法律。例如，党的十九大提出的“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。2017年10月31日上午，《〈土地承包法〉修正案草案》提请十二届全国人大常委会第三十次会议初审。其中明确国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变。为了给予农民稳定的土地承包经营预期，草案规定，耕地承包期届满后再延长三十年。此外，草案还对农村土地所有权、承包权、经营权三权分置，土地经营入股、维护进城务工和落户农民的土地承包权益作了规定。〔16 〕这就是“实践证明行之有效的，要及时上升为法律”的实例。

第二种路径和办法：实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。这一种办法解决了困扰我们多年的改革与法律相冲突的难题。通过法定授权，解决改革的合法性问题。具体措施是：凡需要进行先行先试的改革地区和领域，通过授权，暂时中止原来实施的相关法律，因为先行先试和现行法律是有冲突的，如果不中止就没有办法先行先试了，这样使改革能够顺利进行。先行先试已有很多实例。例如，设立自贸试验区是我国全面深化改革开放、积极主动融入全球经济一体化的一项重大举措。2013年和2014年，全国人大常委会分别通过决定，授权国务院在上海、广东、天津、福建自贸试验区和上海自贸试验区扩展区域暂停实施外资企业法等法律规定的部分行政审批事项，改为备案管理。根据决定规定，第一個授权决定于2016年9月30日到期。据此，2016年，全国人大常委会对《外资企业法》等4部法律的部分条款进行修改，为构建我国开放型经济新体制提供法律保障自贸区试验；为进一步完善刑事诉讼程序，合理配置司法资源，提高审理刑事案件的质量与效率，维护当事人的合法权益，2014年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过了《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》，授权最高人民法院、最高人民检察院在北京、天津、上海、重庆、沈阳、大连、南京、杭州、福州、厦门、济南、青岛、郑州、武汉、长沙、广州、深圳、西安开展刑事案件速裁程序试点工作。对事实清楚，证据充分，被告人自愿认罪，当事人对适用法律没有争议的危险驾驶、交通肇事、盗窃、诈骗、抢夺、伤害、寻衅滋事等情节较轻，依法可能判处一年以下有期徒刑、拘役、管制的案件，或者依法单处罚金的案件，进一步简化刑事诉讼法规定的相关诉讼程序。试点期限为2年。此外，全国人大常委会还先后通过了认罪认罚从宽制度试点；人民陪审员制度试点；在北京、山西、浙江三省、市监察委员会的试点等。

需要研究的一个问题是：按照党的十八届四中全会的决定，只有全国人大常委会可以授权进行先行先试，而各级地方人大及其常委会没有此权限。但中国地域广大辽阔，经济社会文化发展不平衡，地方也会遇到需要进行先行先试的改革问题。各级地方人大及其常委会能否也行使授权，按照改革的需要和立法权限和事务权限，在本地方进行授权先行先试，是一个需要研究的问题。

第三种路径和办法：对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。党的十八大以来，在及时立法的基础上，修改法律成为立法工作的一种新态势。废止的法律，如收容遣送条例，劳动教养条例等。更下位的，如国务院行政法规，国务院部门规章，做了大量的清理和废止。法律清理工作成为立法工作机关的一项重要工作内容。

以上是对党的十八届四中全会提出的“重大改革要于法有据”以及处理改革与法治关系的三种具体办法的解读。

（三）“重大改革于法有据”是解决改革合法性和权威性的关键

党的十八届四中全会之后，习近平总书记强调，要将党的十八届四中全会提出的180多项对依法治国具有重要意义的改革举措纳入改革任务总台账，全面依法治国也是改革总台账的一部分，一体部署、一体落实、一体督办，在改革中推进法治，在法治保障下推进改革。习近平总书记在2015年新年贺词中专门将法治和改革作了一个重点的强调：“我们要继续全面深化改革。开弓没有回头箭，改革关头勇者胜。我们要全面推进依法治国，用法治保障人民权益，维护社会公平正义，促进国家发展。我们要让全面深化改革、全面推进依法治国如鸟之两翼、车之双轮，使全面建成小康社会目标如期实现。”

为什么如此高度强调“重大改革要于法有据”？就是要增加改革的合法性和权威性，有了法治，改革才有合法性和权威性；没有法治，改革的合法性和权威性就解决不了。从理论上理解这一点并不难，但在实践层面，还是会遇到一些人认识上的误区。例如，“十三五”规划提出了二孩政策以后，就涉及在此政策落实的交替过程中出生的超生孩子要不要缴纳社会抚养费，各地已经出现了一些案例。是执行当时的法律，还是执行后面的法律，这就涉及法律的时效问题。有的人认为国家政策和法律都改变了，就不应该再收在法律生效之前出生的超生孩子的社会抚养费。但是，法律是有时效规定的，一部法律在没有被废除之前，就是有效的。只要这个法律的效力不废止，这个法律还是有效的。这就是法律的效力，法律的权威性恰恰就是建立于此。从政策变化到法律变化是有过渡期的，在这个过渡期没有完成之前，法律的权威还得尊重，否则，任何人都可以对法律提出挑战。在实践中，我们经常看到有来自学者或案件当事人对某一个法律或某一个判决的评判，说这个法律不对，判决不对，这是允许的。任何一个公民都有权对法律或判决作出判断，作出评价，但是，这个判断只能代表个人的意见。在人民代表大会制度或代议制的体制下，法律的废除和修改必须要经过法定程序，也即通过人民代表大会的民主程序才能修改，司法判决也要经过法定程序才能得到改变。如果今天这个人说某个法律不对，明天那个人又说那个法律不对，法律的权威性就不存在了。我们要促进法律的完善，要对法律进行分析判断，作出一些充分的论证，这对于立法的完善大有裨益。但是我们还要维护法律的权威，包括判决的权威。在没有经过法定程序或司法程序改变之前，就要维护它的权威。就像前面的王力军收购玉米案，最后的再审裁决判定一审适用法律错误，改变了前面的判决。一审是审判程序的一环，我们需要思考，为什么要确立两审终审制？两审终审制就意味着允许一审出错，如果不确定这个理念，将一审被二审改判的案件都认为错案，这就是对错案的一种扭曲。两审终审制以及审判监督程序的设置就意味着允许一审出错。只有通过法定的程序才能对一个案件作出改变。非经法律程序，任何人不得对已经发生效力的裁决作出改变，这既是我国法治的原则，也是我们加入的国际条约的法治原则。

在中国的法律体系中，法律冲突的现象也比较多，解决法律冲突也要按照程序进行。河北省有一个老太太在办理一个土地申请的过程中，发现河北省土地法实施条例中的一个规定和国家的土地法不一致，她就直接给全国人大常委会法工委写了一封信反映这个问题。全国人大法工委经过研究，认为老太太反映的问题是对的，通过立法监督程序，给河北省人大常委会去信，要求认真研究一下，进行改正。河北省人大常委会经过研究，认为地方实施条例确实有问题，最后通过立法程序进行了纠正。这是一个经过程序改变法律的范例。

有一个需要研究的问题，“重大改革于法有据”是否只是在国家层面？笔者认为，“重大改革于法有据”作为处理改革与法治关系的重要原则，既适应于国家层面，也应该适应于地方层面。地方是中国改革的前沿地带，有许多改革需要在地方进行。对于有立法权的地方，应该允许实施此项原则。对于地方实践证明行之有效的，可及时上升为法律；对于地方实践条件还不成熟、需要先行先试的，可按照法定程序作出授权；对不适应改革要求的地方法律法规，要及时修改和废止。在这三种办法之中，关键是应该授予地方有先行先试的权力。

三、结 语

按照党的十九大设定的战略目标，“从二○二○年到二○三五年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。到那时，我国经济实力、科技实力将大幅跃升，跻身创新型国家前列；人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”。在基本实现社会主义现代化和法治国家、法治政府、法治社会基本建成的过程中，改革与法治始终伴随其间，如何实现改革与法治的良性互动，也始终是一个需要不断探索、不断实践、不断完善的过程。实践是真理之母。我们要在实践中进一步探索有关改革与法治良性互动的路径，使中国的改革事业在法治的引领下顺利前行，为实现两个一百年的战略目标而作出努力。endprint