冯晓晓

【摘 要】2014年9月，中共中央办公厅印发《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》（中办发[2014]14号），首次明确新录用乡镇公务员在乡镇机关最低服务年限为5年，上级机关一般不得借调乡镇干部，撤除了鄉镇公务员晋升的一个“跳板”。这一《意见》的出台，在乡镇公务员中间引起了轩然大波，随之引发了乡镇公务员对晋升的忧虑和对未来的迷惘。

【关键词】乡镇公务员；公务员晋升

一、公务员晋升的相关概念

（一）公务员职务与级别设置

根据《公务员职务与级别管理规定》（中共中央2006年4月9日印发），职务和级别是实施公务员管理，确定公务员政治待遇、工作待遇和生活待遇的依据。公务员职务分为领导职务和非领导职务，其中，非领导职务在厅局级以下设置。公务员级别根据其所任职务、德才表现、工作实绩和资历确定，由低至高依次为二十七级至一级。公务员累计5年定期考核结果均为称职以上等次的，可以在职务对应级别范围内晋升一个级别。公务员的工资福利等待遇很大程度上由职级决定

公务员职务晋升是指公务员管理机关根据国家有关法律、法规和政策，综合考虑国家管理需要和公务员的自身表现，将公务员的职务由低层次升到高层次。而级别晋升主要解决公务员职务发展渠道狭窄和基层公务员晋升空间过小的问题。

（二）公务员职务晋升的方式

我国公务员的晋升方式通常有以下几种方式：一是内部晋升制。它是指某一级职位出现空缺时，由本部门职务较低的公务员升任补充。该制度尽管有利于工作的连续性和工作队伍的稳定，但缩小了晋升人员的选择范围，不利于人才交流，并且易产生暮气和因循守旧的思想，影响政府工作效率。二是外补制。它是指在某一级职位出现空缺时，由本部门以外的职务较低人员升任补充，是内部晋升制的一种必要的补充方式。三是委任晋升制。由任免机关在其任免权限范围内，直接确定并委派某人担任一定职务。委任者掌握着人员晋升的权力。

二、我国乡镇公务员晋升现状和存在问题

（一）乡镇公务员晋升现状

一直以来，乡镇公务员的晋升渠道主要有三种方式：一是职位层级递升，即从普通科员逐级晋升成为副科级的副乡（镇）长或党委副书记、正科级的乡（镇）长或党委书记，从而进一步升迁。二是通过借调、调动等方式进入上级单位。三是通过参加县、市级的遴选、选调考试或重新参加公务员考试以实现转岗和晋升。

然而，2014年《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》的出台，以及2015年国家公务员招考通告中对于中央机关的公务员录用考试不再面向在职公务员、参照公务员法管理机关（单位）工作人员的规定。分别缩窄、堵死了乡镇公务员通过借调、调任和参加公务员考试实现转岗和晋升的渠道。

（二）乡镇公务员晋升制度存在的问题

1.职务晋升空间狭小

在中国党政机构级别中，为乡镇公务员提供的职务晋升台阶仅有乡科级正职和副职两个职位，按照5年换届一次，每届有2—3 名干部提拔到副科级岗位，新提拔干部年龄一般在45周岁以下，不少乡镇公务员只能在科员这个级别走完仕途。而在乡镇领导干部行列中，最高职位当属党委书记和乡镇长，其职务一般为乡科级正职，乡镇领导干部进一步升迁的空间其实也不并大。

2.潜规则对组织文化的破坏

潜规则在中国这个人情关系复杂的社会还存在着很大的生存空间。有人认为，关系在干部的仕途中往往能起重要的作用，有时甚至会是根本性的作用。通常的关系类型主要包括家族、同乡、同学、战友等。当私人关系蔓延到组织人事领域后，一方面，上级主管个人完全按远近亲疏和主观意志决定下级的升迁，善于奉迎者较容易被提拔；另一方面，上级官员为了巩固自己的地位与谋取私利，往往倾向于选拔自己圈子里对自己忠诚的人，通过提拔下级官员来获取他们对自己的支持。

3.考评机制不够科学

考察是公务员人事选拔中的一个关键环节。虽然现行的公务员晋升制度对于公务员要考察什么、如何考察、考察的重点、和考察的手段方面都有明确规定，但是在实际操作中效果并不尽人意。一是缺乏可操作的标准，定性的东西多，定量的东西少，难以准确把握；二来适用范围有限，囿于工作领域，主要考察公务员的工作表现和群众意见。对公务员工作职责以外如道德情操等情况考察不多，得不出全面的评判，在实践中漏洞百出。

三、应对乡镇公务员晋升问题的对策建议

（一）发挥好级别晋升的辅助激励作用

公务员的晋升除了职务晋升外，还有级别晋升，而级别晋升与公务员的工资福利待遇息息相关。由于乡镇职数限制的客观存在，可以通过级别晋升，来缓解公务员职务发展渠道过于单一和晋升台阶过少的问题。应提高级别晋升增加工资的额度，并适当增加乡镇公务员的津贴和补贴，同时实行绩效工资，实现更能体现干部工作努力与贡献程度的工资供给方式。

（二）建立科学的晋升考核机制

一方面，严格晋升考核程序，确保公平公正。另一方面，加强日常考核。探索建立干部个人工作业绩评估体系，建立岗位指标体系、评价体系和奖惩体系，形成工作业绩与收入分配、选拔任用、奖励惩罚相挂钩的激励约束机制。把各类岗位的职责量化成若干考评要素，综合工作完成情况和工作难易程度进行量化评分。根据得分情况兑现工资福利，并且把年终考评情况作为年度考核、奖励表彰和提拔任用的主要依据，努力实现职效量化、考核量化、奖励量化。

（三）探索多源晋升方式

全面贯彻落实2013年5月中组部、人社部制定印发《公务员公开遴选办法（试行）》和《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》（中办发[2014]14号），从根本上破除影响基层公务员成长的“天花板”效应，畅通乡镇公务员晋升的“专车道”，通过建立竞争性选拔的机制，完善和延长乡镇公务员的培养和选拔链条。

加强职业岗位之间的交流，安排年轻有为的机关公务员到基层岗位上挂职锻炼，让在基层岗位上积累了丰富经验同时工作能力又较强的乡镇公务员到上级或重要岗位上去交流，进一步加强公务员队伍的梯队建设。

【参考文献】

[1] 公务员职务与级别管理规定 [Z] .中共中央、国务院，2006，04.

[2] 关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见[Z].中共中央办公厅，2014，09.

[3] 中华人民共和国公务员法[M].北京：中国法制出版社，2005.

[4] 谢培清，我国乡镇综合类公务员晋升制度研究——基于晋江市的实证研究[D].华侨大学，2014.

[5] 葛倩、程姝雯，中央一揽子计划留住基层人才拓宽乡镇公务员晋升空间[N].南方都市报，2014，11：AA12版.endprint