赖晴汕

【摘 要】近年来，我国日趋重视环境保护相关工作，在主要领域我国环境行政执法基本做到有法可依，也已经基本形成了一个相对完整的政策制度体系。但是在地方环保部门行政执法工作实践中，还存在立法强、执法弱，重形式、轻成效等问题。现阶段，我国环境保护制度建设虽取得重大进步，但仍应直面现存问题并积极寻找解决对策。

【关键词】环境行政执法；地方环保部门；地方性政策法规；环境行政处罚

一、现存问题

（一）经济建设与环境保护的冲突仍然存在

任何探讨环境保护的问题都不能避免谈及其与经济发展需要存在的内在冲突。一些大型企业作为地方GDP的支柱，并不忌惮地方环保部门，只有在新的环境保护法律政策出台或者面临环境检查时，才会引起重视，或者说，至少一些暗地里偷排的企业会有所收敛。但是，当环保部门监控力度减弱，问题又会重新显现。对于新兴的中小企业，一些企业依仗“法不责众”的心理公然排污，而地方环保部门执法人员数量有限，对于新增的大量中小企业，也存在心有余而力不足的问题。地方环保部门还存在“稻草人”式监管，在对重点违法违规行为执法发挥了震慑和高压作用后，其执法力度会逐渐式微；在对激增的中小企业的“小违法”“小违规”行为监管上，无论是从执法覆盖面还是从执法检查的频率上也存在的大量盲点问题。虽然日渐完善的环保立法一定程度上加强了地方环境保护部门监管力度，树立了地方环保部门权威，但从环保行政执法实践上看，一是环境保护意识还未深入人心，无论是从法律还是道德层面都没有成为规范企业发展的准绳；二是面对巨大的经济利益和相对较轻的行政处罚，环境行政执法的震慑力还远远不够。

（二）地方环保行政执法制度完善速度跟不上立法节奏

从2015年新环保法正式生效后，国家又相继修订了一系列环境保护相关法律，我国环境保护法律法规出台已经进入了高速发展的阶段，在加快环保法制化进程中成果颇丰。但是，在各地方环保部门落实相关法律法规和中央有关规定上，环境行政执法在普遍监管、长效机制和公平执法方面还存在一系列问题。以近年来加大力度监管的机动车排气污染为例，新大气法规定，检测人员和检测机构对检测数据的真实性负责，加大了对检测结果弄虚作假的处罚力度。各地方环保部门对此类环境违法行为的行政处罚也登上了各新闻媒体的版面，但实际上，此类案件处罚数量也远低于实际的存在违法行为数量。在环境行政执法上，如何做到全面的监督；面对巨大的机动车数量，如何建立合理的抽查机制；在行政执法的证据收集上，如何有力的佐证违法事实；在行政处罚的结果上，如何能让被处罚检测机构认同处罚结果，都是环保执法部门应该迫切解决的问题。从而在环保实践中，贯彻落实中央出台的政策法规，真正履行环境保护职责，切实保障人民群众的根本利益。

（三）政策变化对环境执法的影响

近年来，随着环境问题的日益凸显，环境保护的呼声高涨，为解决突出环境问题各种政策也相应出台。但在落实中央各项政策制度的同时，地方政府和环境保护部门应该结合各地实际，分阶段逐步推进新形式新政策，避免过于激进带来的不利影响。比如，在近日，在落实环保部出台的《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，完成“禁煤区”建设任务时，应综合考虑国家和地区的可替代能源产量，预估因供求变化造成的价格变化，本地区生活生产能否承受由此带来的成本变化。在作出“取缔”、“拆除”、“清零”等不可逆的行政处罚时，是否考虑到行政相对人的合法利益。在这一问题上，也充分体现了作为环境执法部门责任的复杂性，一方面，作为行政处罚主体，我们要严厉打击环境违法行为，营造绿色健康的生态环境，保障公民的健康权；另一方面，作为国家公权力机构，我们也要保证公平公正地作出的行政处罚，体现执法机构的权威性和公信力，让行政相对人对处罚结果信服。

（四）基层执法人员素质有待提高

随着近年来法治思想的不断普及，越来越多的行政相对人也学会通过司法监督进行行政复议，通过信访途径进行投诉举报，或利用网络平台舆论监督的力量保护自己的权益。这也进一步地督促环境行政执法部门的基层执法人员提高业务水平、法律素养，在程序法和实体法上都严格依法行政。因此，基层环保执法机构知识老化有待更新、执法素质有待提高，人员不足有待配齐。对于执法人员的培训制度、考核制度、监管制度的完善也迫在眉睫。

二、解决对策

（一）加强环境保护宣传教育，严格落实环境责任制度

在环境保护意识宣传普及方面，要深化落实科学发展观，坚持发展绿色经济。无论是从政府规划，环保部门监管还是企业自身发展，都要从意识上发生根本转变，坚信环境保护和经济发展的互利共生是完全可行的，避免走“先污染后治理”的老路。加强环境执法力度，使排污企业严格遵守法律，不敢越雷池一步；政府也要像重视经济发展一样重视环境保护，加大对环保部门的政策支持、技术支持；引入社会力量，将社会大众的支持力转化成实际的参与力，共同对抗污染者，实现经济发展和环境保护的协调共生。

（二）加快地方环保制度体系的完善

地方环境保护部门实际上接受上级环保部门和地方政府的双重领导，从环境保护工作实际操作上看，要避免地方环保部门陷入“两难”的境地。避免环保部门“责大而权轻”，不能将环境保护工作的不得力简单归咎于环境保护部门的不作为，而应从更深层的社会机制思考和入手。一是，协调统一政府各部门在城市规划、经济发展和环境保护中的分工和责任；二是，要加强内部监督、公众参与，完善信访举报制度，避免形成“群众不举报不查、舆论不施压不查和政府不交办不查”的局面；三是，制度落实要扣细节、重实效，制度制定要综合考虑到地方实际情況，具有实践可操作性；要考虑到行政执法的各个环节，环环相扣；同时一方面要切实保障人民群众的利益，另一方面要兼顾行政相对人的合法利益，保证行政执法公平公正有公信力和权威性。

（三）推进重大决策科学化、民主化、法制化

对涉及群众切身利益，关乎重大民生的重大决策，要开展民意调查、专家论证和风险决策，利用多样化平台征求公众意见，并及时进行信息公开。运用非强制执法手段，通过行政指导、行政建议、行政提示、行政约谈、行政警示等非强制执法方式，赢得行政相对人的理解和支持。并对重要的法律法规规范性文件进行解读，让行政相对人在懂法的基础上守法。

（四）提高行政执法人员素质

要加强行政执法人员资格管理，保证执法人员具备法治思维和依法行政能力，所有执法人员必须持证上岗。要建立行政执法人员考核制度，严格明确奖惩，将考核结果与职务级别挂钩，从而约束行政执法人员行为。要健全环境举报投诉信访制度，自觉接受司法监督、政协监督和社会监督。

【参考文献】

[1]陈涛、左茜，《“稻草人化”与“去稻草人化”——中国地方环保部门角色式微及其矫正策略》，中州学刊，2010年7月第4期，第110页；

[2]《中华人民共和国大气污染防治法》第112条；

[3]张丹平、孙江河，《环境执法工作中存在的问题、成因及对策分析》，《节约资源与环保》2013年第3期；

[4]李春成，《地方环保部门职责履行中的两难》，《学海》2008年第4期；

[5]孙瑞灼，《政府“三不查”企业，“三不怕”》，《中国化工报》2008年10月10日.