李春颖

【摘 要】随着西安城市国际化的发展，城市交通拥堵问题日益严重，为优化城市居民出行方式，改善城市交通拥堵状况，西安市政府发起了城市地铁建设项目。随着西安地铁三号线的开通运营，四、五、六号线路的开工建设，市财政面临着巨大的财政和行政压力。本文就西安地铁PPP模式，提出一些建议。

【关键词】PPP模式；西安地铁

中图分类号：F570.7 文献标志码：A

一、研究的目的和意义

城市轨道交通是一个城市发展过程中为了加快城市建设，服务广大人民群众而形成的，属于公共基础设施建设。一个城市的轨道交通从规划开始到项目建成运营可能需要几十年的时间，项目建设、运营以及维护过程中所需的资金巨大，项目建成后收入主要来源于票务使得不能及时收回成本。这一系列特征让资金问题成为了项目实施的关键所在。从国内外的一些成功地铁建设经验来看，要保证项目顺利进行，除了财政投入之外，还应寻求其它方式。因此只有采取多种融资方式，使社会的大量资金投入到项目建设中来，才能解决资金不足的难题。我们在学习成功案例的时候还要因地制宜地制定具体的、符合地区特色的模式，为城市轨道交通发展保驾护航。本文提出运用新型的PPP融资模式，结合西安市的具体状况提出建议。

二、PPP融资模式

（一）PPP融资模式的具体内容描述

PPP为Public-Private Partnerships的缩写形式，是指在公共基础设施建设中由政府部门与民间资本合作的融资方式，使合作双方达到双赢的目的。PPP模式由政府部门和民间投资者共同对项目规划，提出项目建设方案，对项目可能出现的风险进行分析和研究，制定合理的方案，使风险科学分配到某一方。政府部门和民间资本通过沟通签订合同，双方必须经过协商解决项目过程出现的争端。合作工程中如果出现了意见不统一的现象，任意一方不得擅自更改，这样可以有效保证项目进程，使合作双方达到共赢。通过政府部门和民间资本的合作，可以更好地利用双方的优势，让政府的权威和公信力为民间资本创造更好的平台，让投资人先进的管理方法和新颖的运营模式为项目的有序进行提供保障。通过合作，既缓解了政府所面临的巨大财政压力，也将项目的风险进一步降低。政府在与社会资本合作的同时也为社会资本投资人提供了一定的经济便利。通过与政府合作的方式，在一定程度上能保证投资的收益，也增加了社会资本的融资能力，从而增强了投資人的信心。

（二）PPP项目的参与方通常包括：

1）政府

政府是PPP的发起人，但严格来说，政府既不是项目的法人，也不对项目的经营负责，只是为企业提供项目以及一些政策帮助，确保项目能够有效实施。在政府的号召支持下，有利于吸纳更多的资本投入。

2）民间资本

民间资本作为项目另一重要的组成部分，通过与政府建立平等的合作关系共同组建项目公司。

3）项目公司

由政府和民间资本投资人联合组建，对项目的建设、运营以及维护负主要责任。

4）金融机构

基础设施项目建设周期长，项目初期所需资金可由政府和投资人提供，项目中后期所需的大量资金来自于金融机构。

（三）PPP模式与其它传统融资模式的比较

PPP融资模式有以下几个方面的优点：

1）可以让项目投资双方更早的参与进来，双方可通过讨论制定项目的方案进程。

2）让社会资本在一开始就参与进来，带来了先进的技术和经营管理模式，有助于改善政府工作中的陈旧观念。

3）项目双方通过协商进行合作，处于平级关系，有利于各参与方提出更好的方案，实现平等合作。

4）在合作过程中，双方通过对风险的分析和研究，制定合理的风险分配方案，社会资本的积极性得到提高，项目融资成功的可能性变大。

5）民间资本越早参与项目，越能掌握比较全面的信息，这在一定程度上节省了传统模式在初期所花费的时间，而且投资人在了解项目的基础上更能报出合理的价格。

6）基础设施项目建设工程大，通过前期合作，双方在后期合作更加顺畅，有益于项目建设。

三、西安市城市轨道交通投融资模式的分析和探索

（一）西安地铁融资现状

西安市地铁目前的融资模式是比较传统的“1+1”模式，即市政拨款和银行贷款。其中的市政拨款依赖于西安市政府及地铁沿线各区政府的“西安市城市轨道交通建设专项资金”。这部分资金由财政拨款、地铁沿线的土地收入、地铁专项配套费以及地铁储备土地开发收益组成。政府的财政投入在地铁建设中占有很大的比重，一定程度上是项目实施的基石。其余部分则有地铁公司来承担，而这部分资金大多来自银行贷款，只有一小部分是通过债券股票等其它金融机构筹得。

（二）西安地铁融资现存主要问题

1）仅仅依靠政府投资，财政压力大

目前看来，西安地铁的融资渠道非常有限，主要依靠财政拨付、土地收入和银行贷款，除此之外没有其它的合作。这表明在项目建设过程中所需的资金可能不足，影响项目进程，也增加了政府的财政负担。

2）盈利低，民间资本的积极性不够

地铁作为准公益性项目，不能以盈利为主，缺乏新型的运营模式和理念，商业盈利低下。从西安地铁的提价表明，地铁开通以来亏损严重，不能很快收回成本，亏损的现状使得民间资本对项目的信心不足。

3）政府定位不明确

地铁的运营过程中，政府干涉过多。西安地铁公司有政府作为后盾，运营过程出现的亏损由财政津贴补足，这导致企业在出现亏损时动力不足，没有紧迫感，在运营过程中缺乏自主性创新性。政府与企业的责权分工不明，在出现问题时不能很好的问责。管理制度和监督制度不完善，这都影响了项目的顺利进行以及轨道交通运营。endprint

（三）西安地铁引入PPP模式的相关分析

1.政府方面

1）加快政府职能转变

地铁公司既是项目的监管者，又是市场参与者，而企业在一定程度上并不能很好的承担这一角色的责任和任务。 制定严格的制度，使各参与方的职责与义务明确，保证项目公司的自主经营与管理，加快政府职能转变，将地铁公司进行改革，使得项目投融资中的各项政策能够有效实施。

2）完善融资配套政策

首先，要通过宣传鼓励市民大力选择地铁出行。其次，给予投资方一定的政策倾斜。包括法律以及其它一些制度规定，让投资人获得利益，保证项目融资建设运营。对于地铁沿线的站内外可利用的资源，政府可授予不同的社会资本特许经营权。

3）建立合理的票价调整机制

票务收入在城市轨道交通中占重要的部分，既不能以盈利为目的，即地铁准公共产品性质，又要增加营业收入，就得使票价保持在合理的范围内。这方面可以参考香港地铁的成功经验，每年都根据经济状况以及通货膨胀对地铁票价进行调整。地铁票价可由地铁公司根据成本即公里数制定票价，政府再根据线路的客流量、乘车时间、以及旅游淡旺季等因素进一步调整。

4）建立风险承担机制

PPP模式包涵了项目的方方面面，在实施过程中风险的承担也应该根据项目的状况进行具体分析，要做到即使事故发生也能顺利解决。PPP项目要建立完善的风险承担机制，使得各参与方的利益都能得到保证。首先对风险进行分类，按照风险的类型和风险造成损失的程度进行划分，让更有控制力的一方承担风险，使风险承担更科学，实施起来更具有可行性；要平衡好项目各参与方的利益，做到责权统一；提前最好保险工作，对项目中可能出现的大型事故，事故发生时可由保险公司承担部分损失。

5）缓解政府财政压力

政府应大力推行PPP融资模式，使城市轨道交通建设更具吸引力，筹集更多的社会资本，改变政府在项目投资中“一家独大”的局面，减轻政府的财政压力。由西安地铁公司带头，引入其它民营企业，建立不同的专项公司，具体负责项目建设和运营的某一部分。政府可授予这些企业特许经营权，以提高轨道交通的经营效率。

2.地铁公司方面

1）拓宽融资渠道

地铁公司是项目建设过程中所需资金的主要来源之一，而地铁公司主要通过银行贷款来筹集资金，这并不能有效解决大额资金问题。地铁公司除了与政府合作实行PPP模式之外，也应考虑其它的融资模式，更多吸引社会资本投入。可通过股票债券基金等其它金融方式进行融资。

2）采取新型经营模式

使资源的利用达到最大化，对地铁站内外的企业进行严格把关，确保优质企业入驻，主要包括了地铁站内的墙面广告、语音播报、电视节目等内容。提高地铁文化产业和物业服务水平，创新盈利模式，增加经营收入。

3）建立融资风险控制体系

地铁公司需要有一套完整的风险控制策略，首先应当增强企业的自主经营权，采取优胜劣汰的方式，让更有实力的企业参与；其次要改革地鐵运营模式，降低运营成本，提高经营收入；三是要提高包括地铁安检、购票、乘车、出站在内的各个环节服务水平，满足乘客诉求，为乘客提供一个良好的乘车环境，提高企业运营管理效益。

四、结论

西安地铁目前处于全面发展阶段，仅靠政府财政主导已不能满足现阶段的发展，结合西安地铁实际，推行政府主导下的PPP模式，解决地铁建设存在的融资问题。通过吸取国内外在基础设施建设中运用PPP模式的成功的经验，不断改善和创新，找到最适合西安地铁的发展模式。

【参考文献】

[1]杨胜楠 浅谈我国市政基础设施和公共事业的优化商业模式-PPP一种新型公私合作模式[J] 商场现代化，2006（15）：168-170

[2]方罗术 西安轨道交通项目融资模式分析与建议[J] 工程经济，2016（10）：15-18endprint