_刘 智

我们党历来高度重视社会力量在扶贫开发中的作用。在脱贫攻坚工作中，如何发挥好社会力量的帮扶作用，既是一个现实课题，也是一个需要阐明的理论问题。

一、当前全国社会扶贫格局基本形成

自2015年中央印发打赢脱贫攻坚战的《决定》以来，社会扶贫从体系、平台、共识三方面形成了比较有序有效的格局。

（一）建立了法律法规和政策框架体系。一是为社会扶贫提供了政策法规依据。中共中央国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》《关于打赢脱贫攻坚战的决定》《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》明确提出和强调要加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。2016年颁布实施的《中华人民共和国慈善法》将扶贫、济困列入规范范围内，为我国社会扶贫工作提供了法律保障。各省也在加快扶贫领域的地方性法规立法工作，截至2018年10月，全国共有22个省、自治区、直辖市制定了地方性农村扶贫开发条例，《云南省农村扶贫开发条例》也于2014年7月通过实施。这些地方性扶贫开发条例都规定了社会扶贫工作的内容、措施、监管和法律责任等。二是为社会扶贫提供了政策支持。国家层面相继制定和出台了一系列专项政策文件。2014年11月，国务院办公厅颁布了《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》；2016年1月，全国工商联、国务院扶贫办和中国光彩事业促进会联发《关于推进“万企帮万村”精准扶贫行动的实施意见》；2017年8月，民政部、财政部和国务院扶贫办联发《关于支持社会工作专业力量参与脱贫攻坚的指导意见》；2018年1月，国务院扶贫办等8部委联合颁布了《关于培育贫困村创业致富带头人的指导意见》等4份文件。地方各级党委政府也相应制定了落实办法和措施。比如，昆明市2017年出台了《昆明市关于鼓励社会力量参与脱贫攻坚的实施办法》《贫困地区成立脱贫攻坚农村致富带头人帮扶协会实施方案》等政策指导性文件，立足于紧紧围绕培育社会扶贫主体、创新参与方式、完善保障措施等，充分调动社会力量参与帮扶的积极性。

（二）搭建了帮扶渠道平台。一是政府组织的社会帮扶发挥了主导作用。政府组织的社会帮扶具有组织化程度高、动员迅速、针对性强、影响面大等优势。近年来，各级党政机关、军队、国有企事业单位等开展的定点扶贫，东部发达地区与西部贫困地区结对扶贫协作以及通过政府部门以及群团组织面向社会发出号召，动员经济组织、社会组织、爱心人士等社会力量参与社会帮扶，发挥了主导作用。自2015年以来，中央86个国家机关共结对帮扶136个贫困县。二是非政府组织的社会帮扶成为有益补充。相比政府组织，非政府组织参与社会扶贫具有创新性、灵活性、多样性等特点，包括各类基金会、社会团体、慈善机构等非政府组织发起的帮扶活动。它们在促进贫困地区教育、文化、卫生、就业、产业等方面的发展发挥了不可或缺的作用，已成为我国政府扶贫的重要补充。比如民营企业广泛参与的“万企帮万村”活动。三是社会帮扶的组织化方式更加多元。在近年来的社会扶贫工作中，各级党委政府已由简单的动员倡导向有序组织发动转变，组织方式也不断创新，概括起来主要有以下形式：政府和非政府组织广泛开展形式多样的扶贫合作，如全国工商联、国务院扶贫办同中国光彩事业促进会等联合启动的“万企帮万村”精准扶贫行动；各级政府部门不断推进培育和孵化扶贫领域社会组织的工作，如部分地区在政府支持下成立的扶贫开发基金会、扶贫开发协会等；扶贫开发某一领域或某一类特定人群自发成立的社会帮扶组织，如农村产业发展联盟、农村企业家协会、农村致富带头人协会等。

（三）整个社会逐步形成了共同扶贫共识。一是促进共同发展成为共识。帮扶和促进贫困地区、贫困群众同先进发达地区共同发展，实现全面建成小康社会的目标，既是中国特色社会主义制度的内在要求，也成为全社会的共识。这一方面源于广大社会帮扶主体对社会主义核心价值观的认同和内化，另一方面源于广大社会帮扶主体，特别是经济类帮扶组织在参与脱贫攻坚的实践中广泛受益，一些企业拓展了原料供应源头，开辟了农村更为广阔的消费市场，农村劳动力素质的提高也让企业能就近招聘高素质的员工，企业和群众形成了良性共同发展的生动局面。二是正在逐步形成“三位一体”的社会扶贫大格局。党委政府的重视、法律的保障、政策的推动、共识的形成共同推动社会帮扶工作不断取得新成效，初步构建了包括各级党政机关、军队、国有企事业单位等开展的定点扶贫，东部发达地区与西部贫困地区结对扶贫协作以及民营企业、社会组织和个人积极参与的“三位一体”的大扶贫格局。

二、当前社会扶贫存在的主要不足

社会扶贫的格局初步形成，也取得了巨大成效，但在精准扶贫日益深入的攻坚战中，也凸显了一些不足或者盲区，需要内外联动来解决。

（一）帮扶方式单一。目前，捐赠仍然是帮扶的主要形式。随着我国农村贫困地区教育、医疗、文化、基建等条件的改善，农村和城市融合发展的加快，需要捐赠救济的人群应当仅限于因病、因残丧失劳动能力等不具备基础发展条件的群众，或是因学、因灾等急需解决眼前困难的群众，对于具备基础发展条件，但缺少发展机会、思路的群众，应当尽可能地为他们创造机会，帮助他们找到发展路子。因此，目前以捐赠为主的救济式帮扶同我国当前脱贫攻坚实际已不相适应，亟待各级党委政府加以引导。

（二）帮扶精准度不高。第一，社会帮扶对象不精准的情况在一定程度上还存在。由于在基层缺少统一、规范的社会帮扶对接平台，很多社会帮扶力量特别是非政府组织的社会帮扶力量往往是自行对接，这就造成帮扶信息不对称，真正需要帮扶的贫困户、贫困群众没有得到帮扶。第二，社会帮扶对象致贫原因不精准、帮扶方式不精准。社会帮扶力量对农村基层情况以及帮扶对象家庭、个人情况不熟悉，造成致贫原因分析不准，导致帮扶方式不精准，造成帮扶方式同贫困户的需求不匹配，社会帮扶资源没有真正发挥出其应有的帮扶作用。

（三）帮扶的组织化程度不高。第一，参与社会帮扶的民间组织培育不足。脱贫攻坚越到后期，越是难啃的硬骨头，越需要具备一定专业性的帮扶力量参与其中，培育民间社会帮扶组织尤为重要。但由于政府扶持力度不够、引导不足，社会认识不到位等原因，致使当前我国扶贫领域的社会组织面临数量少、资金不足、人才紧缺、参与帮扶深度不够、帮扶不可持续等问题。第二，帮扶对接的零散化现象较为突出。社会力量广泛主动、自觉参与帮扶的局面还未形成，政府组织的社会帮扶仍然占一定比重，如定点帮扶工作、东西部协作等，而民营企业、社会组织参与帮扶的比重不高。主要原因是各级对接社会帮扶力量的平台缺失或者不统一、不规范，导致有帮扶意愿的个人、组织无渠道对接帮扶对象或者社会帮扶力量在帮扶过程中不能充分做到相互协调、相互补充，造成有的贫困户享受重复帮扶，有的贫困户无人帮扶，有的贫困户获得的帮扶与自身脱贫发展需求不相匹配等。

（四）帮扶的效果不稳定。要让贫困群众主观上想脱贫、能脱贫，激发贫困群众内生动力，就要注重扶贫同扶志、扶智相结合。总体上来说，社会力量参与帮扶存在的主要问题是输血式扶贫依然占主导，在一定程度上滋长了贫困主体的“等靠要”思想，帮扶不稳定、不可持续，“扶志扶智”类帮扶少。从帮扶效果来看，越是靠近发达地方越好，越是贫困程度深的地方越差。各地也做了不少探索和实践，如选树脱贫先进典型、开展技能培训、广泛开展宣传等。但这些方式存在大水漫灌、不能精准到户的问题，效果也不尽人意。

三、坚持问题导向，用好乡贤资源开展社会扶贫

乡村振兴，人才是关键。近几年的脱贫攻坚实践告诉我们，乡贤能人是带动一个村、影响一片人脱贫的有效资源，乡贤能人是我们抓好“三农”工作的重要“人才”。

用好乡贤力量是建立发展农村致富带头人协会的认识基础。乡贤在脱贫攻坚和乡村振兴中是一支需要高度重视的力量。乡贤是中国传统社会圣贤政治在基层的践行者。无论社会如何变迁，乡贤文化与乡贤功能对于乡村发展的作用与价值一直非常重要，影响着村民日常生产生活。现在的乡贤一般是在各行各业做出一定成绩的人士，拥有丰富的经济资源、政治资源和社会资源，并有意愿服务于家乡发展。同时，村民与乡贤“乡里乡亲”，乡贤的影响力和带动力相对较强，农村致富带头人就属于能够带动一方的“乡贤”力量。

从2017年起，昆明市着手推进农村致富带头人的培育、组织工作。各县、乡成立了帮扶协会，市里成立了联合会，经过两年实践，在提高社会帮扶的组织化程度和帮扶的精准度，扩大社会帮扶参与度，激发贫困主体内生动力等方面作出了有益探索，很好地支持了本地的脱贫攻坚工作。实践证明，昆明市成立和发展致富带头人帮扶协会是社会扶贫的一条有效路径，特别是突破了贫苦户“内生动力不足”障碍。一是带动了适合贫困群众的产业发展。以经济活动为纽带、以实现可持续稳定收入为重点，通过在贫困地区直接投资、采购农产品、吸纳合作社或贫困户入股、同贫困对象开展项目合作等经济活动等，带动贫困地区、贫困户同市场充分对接，带动了贫困群众产业发展。二是增强了贫困群众“我要脱贫”的内生动力。贫困群众“安于”贫困不是因为他们不思上进，喜欢过穷苦日子，而是因为他们缺乏信心、缺少思路、缺少门路。在帮扶协会的平台上，贫困群众在帮扶主体的带领下参与面向市场的经济活动，在实践中逐步有了获得感，脱贫致富的信心自然慢慢树立，思想上逐步树立了自我发展的内生动力。三是为乡村振兴战略的实施培养了一批带头人。通过攻坚战的检验，一大批致富带头人涌现出来，不仅为社会扶贫探索了一条有效路径，也为乡村振兴战略的实施打下了坚实基础。