惠农政策执行效果评价及其完善对策<br/>——以H市1400位农民为样本

惠农政策执行效果评价及其完善对策
——以H市1400位农民为样本

2018-01-09陈德仙侣传振

山东农业大学学报（社会科学版） 2017年4期

□陈德仙侣传振

惠农政策执行效果评价及其完善对策——以H市1400位农民为样本

□陈德仙1侣传振2

基于农民满意度视角，并通过层次分析法构建起惠农政策执行效果评价指标体系。借鉴四分图模型，运用指标体系科学评价H市惠农政策执行效果。结论如下：农村公路村村通、新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗、农村义务教育“两免一补”和取消农业税执行效果较好；农村饮水安全工程执行效果次较好；千万农村劳动力素质培训工程、粮食直接补贴、农村小额支付“村村通”工程、农村环境综合整治和村级公益事业一事一议财政奖补执行效果次较差；农村最低生活保障、农机具购置补贴和农户小额贷款执行效果较差。最后提出体系化的对策建议，以此形成合力提升惠农政策执行效果。

惠农政策；执行效果评价；完善研究；农民满意度

惠农政策是中国特色称谓，国外与之概念相似的是农业保护或者农业支持政策，主要侧重于农业方面，而惠农政策的范畴更加广义和宽泛[1]。徐勇(2008)认为惠农政策是指党和国家为支持农业生产、农村发展和农民增收而制定的活动计划和行为准则[2]。李辉(2010)认为是国家出台的一系列关于“三农”问题的支农、惠农的政策文件[3]。行动派大师Charles O Jones(1984)认为政策执行是将一项政策付诸实施的所有活动，而解释、组织和实施则是诸多活动中最重要的三种[4]。综合以上观点，本文认为惠农政策是党和国家为了解决“三农”问题和实现相关政治目标而制定的支农、惠农的

公共政策，包括各种文件、项目、工程、措施以及行动总和。

惠农政策执行的根源在于帮助解决“三农”问题。“三农”问题是农业文明过渡到工业文明的必然产物，并非我国的特有产物。王良健(2010)认为“三农”问题已经成为制约我国农村经济发展和社会良性运行的重要瓶颈[5]。因此，从1982年2017年国家先后颁布了19个关于农业、农村和农民的“一号文件”，惠农政策成为党和国家解决“三农”问题的重要经济工具[6]。徐勇(2008)指出在解决经济和社会问题的同时，惠农政策执行也是政治整合和政权建设的过程，伴随国家政权集中和渗透的惠农政策执行，强化了农民对党和国家的政治认同[2]。正如杜赞奇所说的：“国家政权建设是通过权力的文化网络深入到农村基层社会[7]”。

惠农政策既有相关研究主要集中在以下五个层面：一是林毅夫等人论述我国惠农政策执行的必要性问题[8]；二是柯炳生等人论述加入WTO对我国惠农政策执行的影响[9]；三是陈锡文等人借鉴农业发达国家的农业保护或支持政策的执行经验[10]；四是王良健等人评价惠农政策执行效果[5]；五是黄祖辉等人论述惠农政策供给侧改革[11]。在目前掌握的文献中，关于惠农政策执行效果评价的研究不足，而从农民满意度视角更加少见，已有的相关研究也存在农民满意度越高，惠农政策执行效果越好的逻辑错误。因此，本文基于农民满意度视角，并通过层次分析法构建起惠农政策执行效果评价指标体系。借鉴四分图模型，运用指标体系科学评价H市惠农政策执行效果。最终提出体系化的对策建议，以此形成合力提升惠农政策执行效果。

一、惠农政策执行效果评价指标体系的构建

(一)评价指标的筛选与优化

惠农政策种类繁多，主要涉及基础设施、社会保障、教育、农业生产、金融服务和生活等方面。基础设施类惠农政策主要包括农村饮水安全工程、农村公路村村通、农村有线电视工程、农村水利建设补贴等；社会保障类惠农政策主要包括新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险、农村最低生活保障、农村自然灾害救助、农村特困户生活救助等；教育类惠农政策主要包括农村义务教育“两免一补”、新型农民科技培训、千万农村劳动力素质培训工程等；农业生产类惠农政策主要包括取消农业税、粮食直接补贴、农机具购置补贴、农资综合直补、良种补贴、政策性农业保险等；金融服务类惠农政策主要包括农户小额贷款、农村小额支付“村村通”工程、妇女小额担保贷款贴息等；生活类惠农政策主要包括农村环境综合整治、村级公益事业一事一议财政奖补、千村示范万村综合整治等。

在惠农政策梳理的基础上，结合学界、政策执行主体和一线执行者等30余位理论界与实务界专家的意见，最终形成评价指标库。一级指标为惠农政策执行效果，二级指标为基础设施(A)、社会保障(B)、教育(C)、农业生产(D)、金融服务(E)和生活(F)，三级指标为农村饮水安全工程(A1)、农村公路村村通(A2)、新型农村社会养老保险(B1)、新型农村合作医疗(B2)、农村最低生活保障(B3)、农村义务教育“两免一补”(C1)、千万农村劳动力素质培训工程(C2)、取消农业税(D1)、粮食直接补贴(D2)、农机具购置补贴(D3)、农户小额贷款(E1)、农村小额支付“村村通”工程(E2)、农村环境综合整治(F1)和村级公益事业一事一议财政奖补(F2)。

(二)评价指标的权重确定

层次分析法(Analytic Hierarchy Process，简称AHP)是将与决策有关的元素分解成目标、准则、方案等层次，在此基础之上进行定性和定量分析的决策方法。该方法确定权重的主要依据是各指标的相对重要性，运用1-9标度法将各指标进行两两比较，从而将无序、复杂的定性问题转化为量化数据。具体来说，一个因素与另一个因素相比：同等重要，量化值为1；稍微重要，量化值为3；较强重要，量化值为5；强烈重要，量化值为7；极端重要，量化值为9；两相邻判断的中间值为2，4，6，8。

在AHP的基础上，针对二级指标层和三级指标层构建起七个判断矩阵，其中二级指标判断矩阵如公式1.1所示。以二级指标层的判断矩阵为例说明指标权重计算的过程：计算各行元素之积，M1=3/2,M2=180，M3=2/3，M4=16，M5=1/12，M6=1/240；计算Mi的6次方根(n=6)，μ1=1.0699，μ2=2.3762，μ3=0.9347，μ4=1.5874，μ5=0.6609，μ6=0.4011；对向量W=(1.0699，2.3762，0.9347，1.5874，0.6609，0.4011)做归一化处理，1.0699/(1.0699+2.3762+0.9347+1.5874+0.6609+0.4011)=0.1522,2.3762/7.0302=0.3380，0.9347/7.0302=0.1330，1.5874/7.0302=0.2258，0.6609/7.0302=0.0940，0.4011/7.0302=0.0570；求得向量W=(0.1522，0.3380，0.1330，0.2258，0.0940，0.0570)；经过进一步修正得到二级指标权重W=(0.15，0.33，0.13，0.23，0.10，0.06)。因此，二级指标的权重分别为：A=0.15，B=0.33，C=0.13，D=0.23，E=0.10，F=0.06。同理可得，三级指标权重A1=0.07，A2=0.08，B1=0.11，B2=0.13，B3=0.09，C1=0.09，C2=0.04，D1=0.10，D2=0.05，D3=0.08，E1=0.09，E2=0.01，F1= 0.04，F2=0.02。

采用AHP计算指标权重，必须通过一致性检验，只有一致性比例CR<0.1，才能通过一致性检查。一致性比例CR = CI/RI，CI=(λmax-n)/(n-1)。二级指标层判断矩阵λmax=6.0993，RI=1.24，CR=0.0160<0.1，同理三级指标层的CR也均小于0.1。由此说明，通过一致性检验。

二、惠农政策执行效果评价：以H市为例

(一)样本特征

H市作为地方发展的先头兵，形成了内容丰富、种类多样的惠农政策，并在执行方面取得了一定成绩，以H市作为样本评价惠农政策执行效果具有一定的代表性。本次调查主要采用问卷调查法方法与访谈法，共涉及到H市二区五县市的20余个乡镇，具体针对被调查者的基本信息情况、惠农政策执行效果调查和农民满意度评价三个部分进行详细调查。共发放问卷1400份，回收问卷1373份，回收率为98.07%，其中，有效问卷1335份，问卷有效率为97.23%。本次问卷的总的Cronbachα系数为0.807，而惠农政策执行农民执行效果评价量表的Cronbachα系数为0.908，表明问卷具有良好的信度。另外，KMO值为0.821，Sig值为0.000小于显著水平，表明问卷具有良好的结构效度。

(二)指标测算方法及测算结果

1.测算方法

使用加权平均法来测算H市惠农政策执行效果农民满意度，即采取以下公式1.2。由此可以计算各个三级指标的满意度，并以此来反应惠农政策执行效果。n为影响农民满意度的指标个数，在本指标体系中n=14；k为农民满意程度的分类等级数(如1-5)，本指标体系满意度评价采用1-5分类等级，k=5；Xj指满意度评价为j时所对应的分值(如X1=1，X2=2，X3=3，X4=4，X5=5)；Yij指农民对第i个指标选择第j满意程度的百分比。以i=1(即A1指标)为例，说明计算过程，具体如公式1.3所示。

当i=1时

2.测算结果

满意度测算结果如下：农村饮水安全工程(3.73)，农村公路村村通(3.79)，新型农村社会养老保险(3.66)，新型农村合作医疗(3.73)，农村最低生活保障(3.37)，农村义务教育“两免一补”(3.67)，千万农村劳动力素质培训工程(3.12)，取消农业税(3.76)，粮食直接补贴(3.45)，农机具购置补贴(3.30)，农户小额贷款(3.32)，农村小额支付“村村通”工程(3.21)，农村环境综合整治(3.35)，村级公益事业一事一议财政奖补(3.06)。具体如表1所示。

(三)四分图模型评价

四分图模型(Importance Performance Analysis，简称IPA)又称重要因素推导模型，是一种偏于定性研究的诊断模型。它首先通过调研和访谈列出所有相关指标，对每个指标设重要度和满意度两个属性，根据指标的重要程度及满意度的情况，将各指标归进二位坐标的四个象限内(A区—优势区，B区—修补区，C区—机会区，D区—维持区)，可按归类结果对这些指标分别处理。目前，IPA模型越来越地多被运用到评价政府公共政策的执行效果中去。

表1 满意度测算结果表

图1 IPA分析结果图

图1是本次研究的IPA模型分析结果，14个指标分布在四个象限内，其中与横轴平行的参考线是14个指标权重的平均值(0.07)，与纵轴平行的参考线是14个指标满意度的平均值(3.47)。IPA模型分析结果具体如下：A区(优势区)有A2、B1、B2、C1和D1五个指标，表明农村公路村村通、新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗、农村义务教育“两免一补”和取消农业税这些指标是重要指标，并且满意度较高，说明在这些方面执行效果较好；B区(修补区)有B3、D3和E1三个指标，表明农村最低生活保障、农机具购置补贴和农户小额贷款这些指标满意度低，但是重要指标，说明在这些方面执行效果较差；C区(机会区)有C2、D2、E2、F1和F2五个指标，表明千万农村劳动力素质培训工程、粮食直接补贴、农村小额支付“村村通”工程、农村环境综合整治和村级公益事业一事一议财政奖补这些指标不是重要指标，并且满意度较低，说明在这些方面执行效果次较差；D区(维持区)有A1一个指标，表明农村饮水安全工程这个指标不是重要指标，但是满意度较高，说明在这方面执行效果次较好。

三、完善对策：重点关注修补区的惠农政策

在评价结果的基础上，最终提出体系化的对策建议，以此形成合力提升惠农政策执行效果。对策建议分别是：重点关注修补区内的惠农政策；减少对机会区内的惠农政策的投入；整合和优化维持区内的惠农政策；保持和发扬优势区内的惠农政策。本文重点对修补区内的三项政策提出针对性建议，具体如下：

(一)亟需针对性地瞄准政策目标对象

根据调查结果显示，年收入在5万以上和5万以下的农民群体中享受过农村最低生活保障的百分比相差不大。因此，低保对象的界定和审核已经成十分严重的问题。该问题的根源在于收入算法的不科学性和不系统化导致低保标准的误差，当然执行主体不作为和乱作为等情况也是重要诱因。因此，亟需针对性地瞄准政策目标对象，从而提升执行效果。在收入算法方面，米红(2010)认为改进的模型有利于真实反映农村最低生活保障标准，提高测算的准确性[12]。在执行主体方面，符华平和顾海(2009)提出合理确定低保对象和保障标准，在具体操作中应采取调查摸底与群众评议相结合的办法，同时提高低保工作人员素质，加强低保监督管理[13]。

(二)优化惠农政策补贴范围

根据调查结果显示，54.2%的人认为惠农政策涉及的范围和对象不够广。农机具购置补贴问题的根源在于政策补贴农具供给侧和需求侧的矛盾，供需两侧信息的错位导致该矛盾的产生。谢来位(2010)指出内部的等级制和科层制和外部复杂的沟通环境和高昂的沟通成本导致了沟通效率低下，从而难以真实的了解农民的需求[14]。在调研中观察到，L县一般以种植山核桃为主，因此该地应以割草机和高压农药机等农具为主；J县以水稻种植为主，因此该地应以插秧机，联合收割机等农具为主。所以需要因地制宜地不断优化农机具购置补贴范围，关键是根据地方情况和农民需求来决定。另外，加快推进高科技和高质量的农机具购置补贴，这能够提高生产效率和保障生产安全。农机具购置补贴变动比较大，每年补贴的范围有所不同，因此相关领导和相关政策执行人员需要经常下乡下村进行调研，了解当年的农情，并结合当地当年具体情况进行预测和资金计划安排，提高财政资金计划使用率，提高资金补贴力度。

(三)完善政策配套措施

农户小额贷款是低收入者改善生产和生活的一种重要政策保障，但该政策在执行过程中遇到诸多障碍和现实困境，并未达到预期效果。信用担保是农户小额贷款的一种重要配套措施，但农户信用机制始终难以成型，这就需要我们从实地观察中去寻找根源。对H市各个信用社的访谈和观察中，发现以下现象：经常出现抵押资产不足但是又不愿意签信用合同，然后农户就会对客户经理的价值评估提出各种质疑和不满。行为的背后蕴藏的一般规律是：储蓄思维根深蒂固，信用对于我国传统小农是陌生的，当其真正落实到农户的头上时，农户将出现害怕、犹豫和愤怒等的社会心理现象。农户难以接受的根源在于我国农村经济转型没有完成，市场开发程度不够。也就说明，目前信用在我国农村个体家户中存在的基础是薄弱的，这种基础不仅是农村市场体制基础，更是农户心理基础。因此，亟需引入农户集体信用来有效联结政府、农信社和农户三者的关系，从而瓦解相互博弈的杂糅状态以及实现信用在农户心里的逐渐过渡。实践证明，H市越来越多的信用村出现，从而以某种单元为主的农户集体信用机制构建的做法是值得尝试的。信用村和农户集体信用为未来的农村信用制度的构建提供重要思路和过渡路径。

四、结论

1.惠农政策梳理结论：厘清惠农政策体系，从而填补了惠农政策的理论洼地。惠农政策具体划分为基础设施、社会保障、教育、农业生产、金融服务和生活六个方面，进一步划分为农村饮水安全工程、农村公路村村通、新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗、农村最低生活保障、农村义务教育“两免一补”、千万农村劳动力素质培训工程、取消农业税、粮食直接补贴、农机具购置补贴、农户小额贷款、农村小额支付“村村通”工程、农村环境综合整治和村级公益事业一事一议财政奖补等惠农政策。

2.惠农政策执行效果评价结论：农村公路村村通、新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗、农村义务教育“两免一补”和取消农业税执行效果较好；农村饮水安全工程执行效果次较好；千万农村劳动力素质培训工程、粮食直接补贴、农村小额支付“村村通”工程、农村环境综合整治和村级公益事业一事一议财政奖补执行效果次较差；农村最低生活保障、农机具购置补贴和农户小额贷款执行效果较差。

3.惠农政策建议结论：重点关注修补区内的惠农政策；减少对机会区内的惠农政策的投入；整合和优化维持区内的惠农政策；保持和发扬优势区内的惠农政策。重点对修补区内的农村最低生活保障、农机具购置补贴和农户小额贷款提出针对性建议：(1)亟需针对性地瞄准政策目标对象。低保对象的界定和审核问题十分严重，根源在于不科学的收入算法和主体的不作为和乱作为。因此，瞄准目标对象应首先破除这两方面的障碍。(2)优化惠农政策补贴范围。型构良好的政策沟通机制是优化补贴的重要途径，关键在于畅通供需两侧的信息沟通，解决供需两侧的矛盾。(3)完善政策配套措施。信用担保是农户小额贷款的一种重要配套措施，但其在我国农村个体家户中存在的基础是薄弱的，尤其是农户的心理基础，而信用村和某种单元为主的农户集体信用的做法值得尝试。

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