◎柳景国 李文静

关于老城区城市公园建设的思考
——以恩施市六角亭街道办事处为例

◎柳景国 李文静

现代意义上的城市公园，是工业化发展的产物，它在改善生态、美化环境、休闲游憩、传承文化、保护资源等方面作用巨大。为全面打造生态宜居的休闲旅游城市，恩施市六角亭办事处站在建设生态文明、精神文明和安定和谐社会的高度，强势启动老城区城市公园建设行动，致力在未来五年内整体改善城市生态休闲格局。本文试以恩施六角亭街道办事处为例，就老城区城市公园建设作如下探讨。

老城区城市公园建设现状

（一）认识高站位。恩施市六角亭街道办事处把老城区城市公园建设提到三个高度来认识。一是充分认识城市公园建设是老城区城市改造与可持续发展的需要。六角亭老城区地处恩施市城乡结合部，古时为鄂西重镇施州的核心。自近代以来迭经变乱，城区损坏严重，除残破不全的老城墙外，仅现存西门、南门、文昌祠、洗马池、白衣庵、武圣宫等7处保留稍好的古迹遗址，状况堪忧。再加上生活区内长期存在的“脏乱差”情况，老城区改造势在必行。六角亭适时启动挂榜岩历史文化公园、巴公溪湿地公园以及文昌祠公园等项目，就是希望通过城市公园的建设，与老城区改造形成联动，有效带动老城区的修缮保护和文化抢救，疏浚道路，美化环境，进而将老城区打造成成熟的历史文化旅游景区，真正形成可持续发展。二是充分认识城市公园建设是增强老城区人民群众在共建共享发展中有更多获得感的需要。恩施市目前已建成综合性公园、社区公园共7处约133万平方米，人均不足2平方米，远低于5平方米的标准要求，公园缺失严重。而六角亭老城区几乎没有一个成熟的城市公园，市民日益增长的休闲需求与不充分、不完善的公共供给之间的矛盾非常突出。城市公园建设可以有效弥补老城区公共休闲空间不充分、不完善的短板。三是充分认识城市公园建设是加强老城区生态文明建设的需要。六角亭办事处党委、六角亭办事处一般人始终站在建设生态文明、精神文明和安定和谐社会的高度，牢固树立生态、低碳理念，把公园建设纳入区域经济社会发展总体布局，作为增加群众公共服务产品、提高民众公平享受绿色福利的重要举措。

（二）规划大手笔。未来五年，恩施市六角亭规划打造1个州级公园（挂榜岩历史文化公园）， 4个区级公园（巴公溪湿地公园）和13个社区公园（解放路社区广场公园改造升级、西后街城墙游览公园、文昌祠公园、唐井湾社区公园、南门城墙休闲广场公园、城乡街社区公园、书院社区广场公园、何家槽社区公园、邓家湾安置小区公园、陈家湾公园、松树坪安置小区公园、高桥坝香车塘公园），基本覆盖各个社区，将有效填补老城区城市公园的不足。在规划中，老城区城市公园建设做到满足三个需求。一是满足历史人文和自然保护以及市民群众多样化需求。二是满足城市基础设施建设现状与发展需求。三是满足城市公园绿地需求。按照确保城区人均公园绿地面积不低于5平方米、公园绿地服务半径覆盖率不低于60%的标准，加大社区公园、街头游园、郊野公园、绿道绿廊等规划建设力度。

（三）建设大提速。目前，恩施市六角亭办事处已完成辖区1个州级公园、4个区级公园、13个社区公园建设选址工作，并报请州规划局进行现场查勘确认。挂榜岩历史文化公园已完成详规修编，建设工作已完成项目红线范围内集体土地和林地170.0289亩的测量工作，除属于市直单位及企业用地外，已征收签约57.03亩，占应征收土地的82.52%。巴公溪湿地公园（南门湿地公园），连同老城区旅游规划已进如招投标。解放路广场公园及书院广场公园建设现已完成规划设计方案。同时积极配合市征收办完成国有土地房屋435户建筑面积54335平方米的征收前期调查摸底工作。

老城区城市公园建设存在的问题与面临的挑战

从现状来看，恩施市六角亭城市公园建设起点高，力度大，但存在的问题与面临的挑战同样不小。

（一）存在的问题。一是发展定位问题。城市公园与纯粹旅游景区不同，其主要职能是改善生态、拓展公共活动空间，无需像后者那样，背负获取经济效益、拉动区域旅游经济发展压力，从而大拆大建，在特独性、唯一性上大做文章。它对资源禀赋要求较低，能满足市民一般的休憩即可，因此建设成本也较低，但投入资金很难收回。老城区城区公园的建设定位并不清晰。以挂榜岩历史文化公园为例，既想通过大手笔投入打造令人振奋的精品旅游景区，但又受限于资源禀赋和资金投入“有所将就”，建成开放式市民公园；二是投融资与资金平衡问题。当前国内景区建设基本靠财政补贴和贷款，社会资本极少参与，融资渠道狭窄。加上高昂的土地拆迁成本，大型景区项目投入大，资金回报慢，甚至无法回报，投资压力大。老城区十几个公园建设，资金需求惊人，仅挂榜岩历史文化公园，预计总投入达6亿元，如此巨额投资，对于本就财力不足的六角亭，可谓不可承受之重。

（二）面临的挑战。首先来自周边生产建设带来的威胁。城市道路拓宽、车站修建、房地产开发以及“以园养园”等变相经营，都会对公园的可持续发展带来影响。特别是一部分私营业主在利益驱使下，借助人们对公共绿色福利分享的心理需求，从而以城市公园建设为筹码，重拳出击，建设“产业新城”，使公园沦为商业地产的“私家花园”，急功近利，威胁尤大。挂榜岩历史文化公园才刚完成规划编制，就已引起了周边房产商的跃跃欲试。如果不能进行有效限制，城市公园休闲空间将被大量蚕食。其次是可持续投入与管理问题。规划重在执行，如何在资金、决策以及规划修编等变动时，不中断建设项目，每年保持持续开发，不断完善配套，非常考验管理者的智慧。城市公园建成后，免费对外开放，如何规范各类群体文明游园，如何保护已有生态、历史遗存、基础设施不被破坏，如何落实养园经费、做好公园专业化管理等，均是一大难题。

老城区城市公园建设的建议

（一）立足实际，明确定位和发展方向。在财力有限情况下，要立足实际，坚持开放式城市公园的基本方向，而非纯粹的旅游景区。要以小型社区公园为主，扩大建设密度，争取每年新造几个，十年、二十年后，将蔚为壮观。要重点以生态修复为主，注重植被覆盖，塑造良好生态环境。在此基础上，挖掘老城区优秀历史文化资源，融入不同公园建设中，形成特色。

（二）细化方案，完善各项建设配套。以保护性开发为主，注重人文历史表达。如融入历史文化遗迹时，既不任旧如旧，也不改旧换新，而要修旧如旧，做好保护与传承；如注入红色旅游资源时，注重方式的灵活性，目前红色拓展是一大新潮流，可以打造红色拓展基地，开展红色户外拓展、红色运动会、红色教育培训等，投入小，影响大。要做好公园道路交通、停车场、游乐设施及各类便民服务配套，优化公园功能匹配。

（三）多措并举，畅通投融资渠道。进一步细化公园建设方案，讲究因地制宜，不搞大拆大建，尽量压缩成本。充分调动和发挥社会力量参与公园建设与管理，如尝试在今后的建设用地出让时，明确要求配套公园；如在土地征集使用上，借鉴国外做法，使管理权与土地所有权适当分离，鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营和参与，降低拆迁安置成本；如加强与社会公益组织联系，号召社会各界捐款，募集公园建设基金；还可充实和引进游乐、培训拓展、食宿等项目，拓展经营收入空间。积极争取各类旅游业引导资金。

（四）守住底线，严格限制周边建设开发。以着力解决城市人民日益增长的文娱活动需求与不完善、不充分的公共供给之间的矛盾为出发点，更加注重以人为本，更加关心民众真实需要，不急功近利，不竭泽而渔，严格限制周边房地产开发，避免陷入盲目扩张的产业新城建造中，真正造园于城，造福于民。

（五）注重管理，确保可持续性开发。要做好公园建设的长期性准备，按照规划每年有计划地逐步推进，形成持续开发与配套，确保可持续发展。要做好各大公园建设项目的协调管理，明确主体责任，形成整体推进。要重点抓好公园基本建成开放后的管理工作，做到专业管理和规范管理。要利用好公园平台，积极组织开展科普教育、历史文化保护宣传和文化节、游园会、书画展等文化娱乐活动，陶冶情操，丰富生活。

（本文作者分别系湖北省恩施市六角亭街道办事处党委书记、人大联络处主任；恩施市六角亭街道办事处主任）