袁博

摘要：本文以《前海深港现代服务业合作区综合规划》环境影响评价工作为案例，论述了本次环境影响评价如何在规划启动阶段即介入工作，为其它规划环境影响评价的实践工作提供参考和借鉴。

关键词：前海深港现代服务业合作区；规划环境评价；早期介入

1、项目背景

前海地区地处珠江口东岸，深圳市蛇口半岛西部，毗邻香港，是珠三角湾区穗—深—港发展主轴上的重要节点。2010年8月26日，国务院同意批复《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》，要求建设成为全国现代服务业的重要基地和具有强大辐射能力的生产性服务业中心，引领带动我国现代服务业的发展升级。前海作为深圳未来30年发展的核心地区，作为深港合作的先导区和珠三角地区发展的引领区，前海合作区应为地区的可持续发展规划树立新的标准。此次综合规划环评不仅成为衡量规划好坏的工具，在资源紧约束条件下，环评工作本身对于破解前海发展的资源瓶颈，在不对环境造成负面影响的前提下审视前海合理的城市开发，实现经济、社会和环境的协调发展也具有重大意义。

2、环评工作组织形式

2.1以联合体形式开展工作

2010年8月，深圳市规划和国土资源委员会发布招标公告，对《前海深港现代服务业合作区综合规划》进行公开招标，招标需求中明确提出将环境影响评价工作作为规划专题之一设置。在规划启动阶段即以联合体的形式开展合作，环境影响评价人员作为规划编制项目组成员全程参与规划编制工作，是深圳规划环境影响评价工作的一次新的尝试。

2.2规划环评与规划编制紧密结合，全程互动

一般来说，第三方评价虽然能够很好的体现客观性和专业性，但如果和规划编制单位的沟通与合作不好，会大大影响环评工作的质量。在本项目实际工作过程中，环境影响评价工作小组作为规划课题组成员全程参与规划编制工作，從概念性规划阶段即介入到编制工作中，加强环评方与规划方的交流，及时反馈对于规划内容的意见和建议，尤其在土地利用和生态建设的矛盾协调等与经济发展密切相关的问题上大大强化了双方的协调与沟通，较好的提高了规划环评的准确性和时效性。

“综合规划”编制工作采取工作坊形式，定期组织各专题负责单位就阶段性成果进行讨论，环评工作秉持全过程参与原则，评价过程中始终与规划编制单位和规划主管部门保持良好的沟通与协调，互通信息。一方面，可以及时的从环境保护的角度提出修改建议和意见，将环评的每一阶段性结论及时反馈到规划方案中。由于沟通途经畅通，环境影响评价意见提出较为及时，各项环境影响减缓措施和规划调整意见更易于被规划编制方接受和吸收，大大提升了环境影响评价工作的有效性。将对上报审批前最终方案的优化、调整起到积极作用，从而得到发展与环境资源相协调的规划成果。另一方面，规划编制过程中的历次修改完善，也可以及时反馈到环境影响评价工作当中，使得环境影响评价能够对应规划最新成果，增强了环境影响评价工作的时效性和针对性。

环评与规划互动模式见图1

3、环评体会

3.1关于提高政府决策者对规划环评的重视程度

2003年9月1日《中华人民共和国环境影响评价法》实行以来，规划环境影响评价的工作理念、方法、机制正逐步渗透到城市规划中并对规划编制产生正面影响。法规虽然可以在制度上保证规划环评的推进，但关键还是领导决策者认识问题，只有领导认识到规划环评的重要性并足够重视了，规划环评才能真正地起作用。做好规划环评还需要建立规划部门和环评部门间有效的合作机制，使之落到实处。

3.2关于规划环评早期介入、全过程参与

《规划环境影响评价技术导则（试行）》提出及早介入原则，强调将对环境的考虑充分融入到规划中。从目前我国的环评实践来看，实际上存在“形式上介入”与“实质介入”的问题，大多为“事后环评”，即规划方案出台之后的环评，其评价结果对规划方案的优化上因规划调整程序上的复杂性和高成本而作用有限，甚至导致评价工作本身流于一种形式。

要在规划中将环评真正纳入并切实发挥作用，必须做到：首先规划目标与规划环评的目标要保持一致，即将实现区域可持续发展的目标作为两者的共同目标；其次是规划编制过程中，规划环评要在城市规划的全过程中介入，规划编制与环评同步进行，可以使环评人员与规划人员形成一个“作用一反馈”的交互机制，有利于两者信息的及时交流与沟通，便于评价单位将评价建议及时反馈给规划编制单位，帮助其调整和修改规划内容，以提高规划环评的有效性。

3.3确保评价机构的独立性和客观性

我国现阶段的规划环评工作采取第三方评价能够较好地体现客观性，为了解决环评工作的准确性和时效性问题，可由环评单位派遣工作组到规划部门，融入规划编制工作组，及时掌握信息和沟通，在进行规划环评的过程中及时将意见和建议反馈给规划部门，对规划进行修改完善。如果采取自我评价的方式，为了保证客观性，必须增强规划环评工作的独立性，目前的自我评价，由于人事及部门上下级等问题，很难保证独立和客观性。随着规划环评的立法和规范化，同时随着规划编制单位的自觉性的提高，可以加大自我评价的比例。

3.4关于建立公众全过程参与的有效途径

2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》的实施进一步规范了我国的公众参与制度。在环境影响评价过程中开展有效的公众参与，可提高环评工作的科学性、客观性和公正性，进而提高政府决策的环境合理性和社会的可接受性。从欧美国家的经验来看，公众参与按参与程度的由浅到深可分为信息告知、咨询、决策参与、共同决策等层次。目前我国很多规划和环评的公众参与还仅仅停留在最浅层次的信息告知（也就是公示）阶段，即在环评后期以公示的方式将结果告诉公众，公众较少有机会参与到规划或环评过程中，并给出能够影响决策的意见，削弱了公众参与对提高规划和环评科学性的效力。因此，今后应推动环评的公众参与由“末端参与”转变为“全过程参与”，建立起让公众广泛参与的有效途径，保证公众的知情权、参与权和监督权在环评过程中得以充分体现。

另外，由于区域规划包含经济、社会、产业、市政等多方面，综合性较强，在规划环评的专家咨询过程中，应咨询不同专业，不同领域的专家，这样能够保证吸取各个方面的意见，最终实现环评工作经济发展与环境保护的协调性目标。

4、结语

规划环评是落实可持续发展目标的重要途径，也是规划者和决策者实现科学规划和决策的重要工具。而规划环评由于其自身理论方法、管理制度等不完善的原因， 存在一些现实问题。因此，要在规划过程中树立一种环保的理念和可持续发展的理念，规划环评工作应秉持早期介入、全过程参与的原则，通过环境影响评价监督规划的编制，优化规划、促进规划的完善，最终获得一个对环境起最佳作用的方案，通过环境保护优化经济和社会发展。

参考文献

[1]尚金城，包存宽.战略环境评价导论[M].北京：科学技术出版社.

[2]李菁，马蔚纯，余琦.战略环境评价的方法体系探讨[J].上海环境科学，2003（S2）：114-118.