孙鑫

如果说一审时全面兼顾，那么二审则是简洁直接，发言的常委会委员全部针对一个焦点问题发问，而且准备充分、有理有据、态度鲜明。一个条例的修改引发如此激烈的争论并不多见，关键原因在于这个条例事关广大职工的权益保障、事关维护社会稳定。

11月23日，市人大常委会第四十一次会议表决通过《上海市人民代表大会常务委员会关于修改<上海市职工代表大会条例>的决定》。修改后的《上海市职工代表大会条例》将于2018年1月1日起施行。

《上海市职工代表大会条例》（以下简称职代会条例）自2010年制定施行以来，运行质量不断提高。但是，施行中也存在一些问题，如一些政府部门组织、指导和监督工作缺位；有的企业投资者和管理者法治观念薄弱，拒绝或阻碍职代会建制；有的地区和行业小微企业面广量大、流动分散、“关停并转迁”等变化多，难以建立职代会；有的企业虽然建立了职代会，但职工的知晓率和参与度较低。与此同时，随着产业结构调整和经济转型升级，职代会制度的建立运行也面临着一些新情况新问题。

本次修改聚焦加强党的领导、完善各级组织职责、职代会职权、区域性和行业性职代会组织方式、监督检查和法律责任等重点内容，新增和修改的条文共13条。

焦点一：建立职代会要不要全覆盖和分类？

有的委员建议，各种性质的企业要分类，目前条例中表述比較笼统。

有的委员建议，小型合伙企业等职工人数较少的企事业单位应当如何建立职代会，应予以研究。

有的委员提出，如果我们的法规过于严厉，可能会影响外资、民资来沪投资，也影响现有的非公企业。如果要求小型合伙这类企业建立职代会，在操作层面可能会走样，变成多了一个上级主管机构，可能会被理解为又变相增加了企业的运营成本。

解决方法：

条例第二条规定，本市行政区域内的企业、事业单位以及民办非企业单位等组织（以下统称“企事业单位”）建立和实施职工代表大会制度，适用本条例。市人大法制委员会认为，职代会制度是企事业单位进行民主管理的基本形式，这一制度的健康运行，对保障职工的民主权利、构建和谐稳定的劳动关系、促进职工和企事业单位的共同发展有着非常重要的作用。本次修改，将原条例第四条改为第五条，并增加一款：“企事业单位与本单位工会应当协商制定实行职工代表大会制度的具体办法，并纳入本单位的管理制度。”

而为了顺应本市非公经济迅猛发展、中小企业迅速增加等变化应运而生的区域性、行业性职代会是一种制度创新。为推进本市区域性、行业性职代会的建制率和覆盖面，完善区域性、行业性职代会的工作职责和运行机制，本次修改增设一条，明确乡、镇人民政府和街道办事处应当确定相关职能部门，在推动区域性、行业性职代会建设中履行五项职责（组织、协调区域性、行业性职工代表大会制度的建立；指导、督促区域性、行业性职工代表大会落实本条例各项规定、行使各项职权；会同工会和企业联合组织等确定实施区域性、行业性职工代表大会制度的召集人和责任人；督促落实区域性、行业性职工代表大会决议；会同工会和企业联合组织依法对违反本条例规定的企业提出处理建议）；完善了区域性、行业性职代会的监督范围，将社会保险费缴纳情况纳入其中。

对于小型合伙企业等职工人数较少的企事业单位，则可以根据“职工人数不足一百人的企业一般召开职工大会”的规定召开职工大会，也可以根据规定加入区域性、行业性职代会。

焦点二：

单位改制等重要调整事项要不要提交职代会审议？

有的委员建议，梳理职代会的审议建议事项，区分职代会的审议事项和知情事项并分别规定。

有的委员提出，国有资产重大的战略重组，或是上市公司的合并、分离等重要事项，如果拿到职代会上讨论，可能会使资本市场产生比较剧烈的波动。建议对“企事业单位改制等重要调整事项”是否适合提交职代会审议作进一步研究。

有的委员提出，实践中，对于上级行政机关已经确定的工作重点和工作内容，职代会在审议时不能擅自更改，审议制度也就徒具形式。

解决方法：

市人大法制委员会认为，《中华人民共和国公司法》规定：“公司研究决定改制以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时，应当听取公司工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。”《中共中央、国务院关于构建和谐劳动关系的意见》明确：“针对不同所有制企业，探索符合各自特点的职代会形式、权限和职能。”地方立法应当贯彻国家相关法律文件的要求。

从本市目前的实践来看，国有企业、外资企业、民营企业、事业单位等不同的企事业单位对于经营管理过程中向职代会报告和提交职代会审议的事项是不同的。部分企业在转型改制、股权变更等重大事项调整中，对职工的主体地位和民主权利不够重视，职工对重大事项的知情权、建议权和审议权没有得到落实和保障，由此引发的群体性劳动纠纷时有发生。法制委员会按照法律规定、结合本市实践进行梳理修改，修改后的条例第十条第一款对各类企事业单位具有普遍适用性，款首表述为“下列事项应当向职工代表大会报告，接受职工代表大会审议，并通过职工代表大会听取职工的意见和建议”，其中增加有关“企事业单位改革改制中职工分流安置、经济补偿等劳动关系变更的方案”的内容；将“企事业单位改制等重要调整事项”的相关内容单列，作为第十条第二款，表述为“企事业单位决定改制、合并、分立、搬迁、停产、解散、申请破产等重大问题，应当依照法律的规定，通过职工代表大会审议或者其他形式听取职工的意见和建议”。

同时，在职代会审议通过事项中增加有关“企事业单位因劳动关系变更方案引发群体性劳动纠纷，依照规定开展集体协商形成的专项集体合同草案”的内容。重在体现职工知情、表达和审议的民主权利，把预防和化解群体性劳动纠纷的工作前移。

焦点三：政府监督检查职责要不要明确？

有的委员建议，职代会出发点是协调处理好行政部门、单位与职工之间的关系，要处理好三者的权责关系。

有的委员建议，职代会的作用是推动企业发展，政府在职代会中的作用不应过强，应避免过度介入。

解决方法：

市人大法制委员会认为，目前有些政府部门对执行条例不够重视，分工不明确，工作机制不健全，指导督促不够有力。为此，本次修改进一步明晰各级政府的组织协调职责、增加了政府相关部门对职代会制度实行情况进行检查的内容，要求各级政府及相关部门在条例实施中，积极发挥组织协调、建章立制、督促检查等重要作用。

法制委员会认为新增一条，规定“市和区人力资源社会保障行政管理部门与同级工会对企业执行劳动保障法律法规情况开展联合监督检查时，应当检查企业实行职工代表大会制度的情况”，有利于促进有关部门形成合力，也有利于推进落实职代会制度。目前，市人力资源社会保障局和市总工会正在研究制定检查的具体开展方式和内容，为实践中职代会制度监督检查探索完善留有空间。

同时，本次修改还增加了刚性执法的相关内容，如结合近年来本市相关区县总工会使用“劳动法律监督整改意见书”和“劳动法律监督处理建议书”（即“两书”）的工作实践，明确了“两书”的整改期限；明确当出现“对违反本条例规定引发群体性劳动纠纷的企事业单位，以及工会开具劳动法律监督处理建议书的企事业单位”两种情形时，相关政府部门“应当依法进行调查处理”，并规定“对企事业单位逾期仍不改正的，由市总工会按照本市社会信用管理的相关规定将该信息纳入市公共信用信息服务平台。对违反劳动保障法律法规的，由人力资源社会保障行政管理部门依法作出行政处理”。