祁彩静

摘要：我国高校助学贷款制度自实施以来，在发展和执行过程中成效与问题并存。虽然国家助学贷款政策经过修改完善，已趋于国际一般做法，但相关各利益主体之间的责、权、利划分仍不明确，相关法律制度尚不健全，致使银行积极性不高、交易成本过高、逆向选择与道德风险等问题仍旧存在。本文以新制度经济学理论为指导，借鉴国外成功的经验，对完善我国高校助学贷款制度提出改进意见。

关键词：助学贷款；制度困境；国外启示

一、引言

国家助学贷款政策自实行以来取得的成效有目共睹，在2016年共资助贫困学生4 281万人，资助总金额达956亿元，其中，财政资金支出469亿元，占总资助金额的49.1%，经办银行发放263亿元，占总资助金额的27.5%，其他则来自于高校事业收入、社会团体、企事业单位及个人捐助资金。审视国家助学贷款在不同时期的制度安排，经过不断调整、修改的国家助学贷款制度，已趋于国际一般做法，但由于各相关利益主体之间的责、权、利划分仍旧不明确，相关的法律制度尚不健全，我国助学贷款制度仍存在一些困境。国外助学贷款制度过程中积累的成功经验，或许能为完善我国的助学贷款政策提供解决思路。

二、高校助学贷款的制度变迁

我国高校助学贷款制度自1999年施行至今，经历了试点、推行、调整、完善的四个阶段，不同的制度变迁方式对制度的实施过程产生了不同的影响。

（一）试点阶段（1999年9月-2000年8月）

该时期政策明确指定承办国家助学贷款的银行为中国工商银行，而且将国家助学贷款定性为商业贷款性质。学生在申请时必须取得经办银行的担保，贷款利息由财政贴息和学生个人各承担50%，同时对家庭经济特别贫困的学生提供特困生贷款，但对于到期无法收回的特困生贷款由所在学校和学生贷款中心共同偿还。从各试点实施的情况看，效果不尽人意。

（二）推行阶段（2000年8月-2001年7月）

该时期政策将助学贷款对象扩至研究生，贷款地区推至全国，经办银行涵盖中国农业银行、中国建设银行和中国银行，并取消贷款申请担保制度，范围扩大化及手续简便化惠及更多的贫困学生。但银行却陷入困境，由于缺乏信用管理体系，银行面临的违约风险加剧，而且贫困生的家庭信息缺乏，学生毕业后去向、联系方式等信息不确定，导致该时期贷款拖欠现象严重，银行为追缴逾期贷款，付出了较大的成本，但得不到国家的激励，因此，银行发放贷款的积极性较低。

（三）调整阶段（2001年7月-2004年6月）

为提高经办银行参与的积极性和自愿性，政府进一步调整高校助学贷款政策，包括由财政全面核销呆坏账、免征利息收入营业税、不追究经办人员及主管领导的呆坏帐责任等，以及实行“四定三考核”。2004年国家实行“风险储备金”制度，由国家财政和高校各负担助学贷款呆坏帐的50%。显然，这一时期的助学贷款政策仍是强制性的，但政策侧重于鼓励银行，提高银行加入的积极性和自愿性。但由于疏于对学生还款方面的限制，高违约率现象仍存在。

（四）完善阶段（2004年6月至今）

该阶段政策首先改革了贴息方式，学生在就学期间产生的贷款利息由政府全部承担，但毕业后的贷款利息则由学生自己全部承担；其次，延长了还款年限，从毕业后4年改为6年，而且对自愿到国家艰苦地区、行业工作一定年限的毕业生实行还贷减免政策；再次，建立风险补偿专项资金，由政府给予经办银行适当的补偿来减轻经办银行的违约风险损失；最后，加强贷后跟踪管理，降低违约概率。与前期相比，这一阶段的助学贷款政策取得了明显成果，在制度设计上向发达国家看齐，基本实现了由商业性到政策性的转变。

三、高校助学贷款的困境分析

国家实行助学贷款政策的初衷是保证教育机会平等，帮助贫困学生顺利完成学业，但在实行过程中，却始终面临着一些问题。

（一）银行积极性不高

政府对于银行的政策由强制性到鼓励性的转变，并未从根本上改变银行发放助学贷款的自愿性，原因如下：第一，银行承担的违约风险过高。国家助学贷款为信用贷款，对贷款人信用要求较高，而目前我国信用制度建设主要记录贷款学生信息，曝光逾期不归还贷款的毕业生，同时高校组织诚信教育，仅流于形式，没有法律惩戒手段，致使助学贷款回收困难，经办银行承受巨大风险。第二，助学贷款的政策性违背了银行的盈利性本质。从商业银行的角度看，贷款业务开展的必要条件就是贷款产生的收益必须大于投入的资金成本，但其涉及人数多、单笔业务量小、工作量大、回收期长等特点，使银行面临遭受损失的风险。

（二）交易成本过高

首先，增加了高校的交易成本。国家助学贷款制度在实施过程中，高校必然要成立学生资助管理机构，安排人员负责具体组织和管理贫困学生的认定工作、贫困生资格的复审、记录贷款学生毕业后的信息等工作，明显增加了学校的管理成本而且政府本着“谁受益谁分担”的原则，要求高校承担50%风险补偿专项基金，让学校参与风险分担，加大了学校的风险责任。其次，增加了经办银行的交易成本。銀行承办国家助学贷款，需要承担的成本不仅包括贷前审核的成本，还包括贷后管理学生贷款的成本、催缴助学贷款的成本、助学贷款拖欠的成本等，无疑加重了银行的负担。

（三）逆向选择与道德风险

我国商业银行迫于政府压力发放助学贷款，为避免高违约风险，商业银行倾向于为传递出高信用信号的院校、地区发放助学贷款，而回避那些名声小或位于小城市的高校，反复循环，国家助学贷款的实际覆盖率将越来越低，即非对称信息中的逆向选择。非对称信息理论中的另一理论——道德风险则主要表现在：一是申请到国家助学贷款的学生，在校期间不努力学习，不主动提高能力，而一味依赖助学贷款的资助，毕业后无法就业，增加社会负担；二是贷款学生与经办银行之间博弈，贷款学生毕业后的流动性大，工作单位和联系方式经常变动，甚至不排除部分贷款人故意拖欠银行贷款的可能性。endprint

四、国外助学贷款的经验启示

国外早在20世纪50年代已开展助学贷款业务，发展较为完善，如日本的学生支援机构、美国的“工读计划”等成功经验可供我们借鉴。

（一）设计合理完善的救助机制

目前助学贷款政策对于确实因病或事故丧失劳动能力，或家庭遇重大灾害还款确有困难、经济收入特别低的学生而言，由其本人全额支付贷款利息及罚息无疑加重了其生活负担，因此对于这些弱势群体建立合理的救助机制十分必要。日本学生支援机构助学贷款制度中的免还制度和缓还制度值得我们借鉴。免还制度是指对在校成绩优异的贷款学生、对毕业后自愿从事教育或研究工作的贷款学生及贷款人死亡或者产生精神疾病时，可为其免除部分或全部还款义务；缓还制度则是针对那些毕业后因升学、失业或是疾病等原因暂时无力偿还贷款的群体，给予一定的延缓期，以缓解其生活压力。

（二）重视精神扶贫及贫困生能力培养

我国在对贫困生的经济资助上取得了积极成果，却忽视了由经济贫困所引发的心理健康问题，研究发现，贫困学生心理上存在不同程度的自卑、苦恼等负面情绪，而且部分经济困难学生对物质资助产生依赖心理，争抢资助名额而不愿积极改变自身处境，这对贫困生顺利完成学业、提高自身能力十分不利。美国作为世界上高等教育资助体系最庞大、最发达的国家，其“工读计划”值得我们借鉴。美国“工读计划”是由美国政府出资、高校负责管理的一项资助项目，为家庭经济困难的学生提供兼职工作机会，利用工作获得的报酬来支付自己的学费和生活费。通过这种有偿的工作，不仅帮助贫困学生解决了生活和学习上的费用，而且帮助学生掌握了实际的知识和技能，提高了学生的就业能力。

（三）健全助学贷款回收机制

助学贷款的及时有效回收对于缓解制度困境起着至关重要的作用。虽然政策规定，申请贷款的学生需要签订承诺书，保证按期及时还款，而且还规定用人单位、公安部门、贷款人所在学校都有义务监督贷款人归还贷款，但这些部门的责任划分并不明确，而且对于各利益主体都缺乏法律手段的约束，助学贷款的有效回收仍难以实现。对此，日本学生支援机构回收助学贷款的成功经验值得我们借鉴。日本的学生支援机构规定，贷款人在贷款时须提交《还款誓约书》，同时提供保證人的担保材料等可靠信息。回收时，除了使用电话督促、通知保证人及连带保证人等回收方式外，对超过还款期限的贷款每年加收5%至10%的罚金，并委托专业收贷公司收贷，甚至采取法律措施对长期拖欠者进行惩戒。

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编辑/吕秀妍endprint