刘晓燕

摘 要： 中央政府越来越重视采用公私合作（PPP）来促进城镇化基础设施供给和深化地方政府职能改革。基于地方政府视角，公私合作政府决策过程中可能出现各种风险。其中PPP决策知识获取风险、寻租风险、地方保护风险等风险都可能造成社会资本参与意愿低，不利于公私合作制的长期发展。为了增强公私合作制（PPP）模式的可持续性，必须加快构建有效的地方政府公私合作风险管控机制。

关键词： 公私合作； 地方政府； 决策； 风险

中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.03.005

地方政府是研究政府管理与政策经验的一个重要视角。很多学者认为因为财政分权的激励使得地方政府在推动经济增长方面发挥了重要的作用。1994年分税制改革使得地方政府成一级拥有特殊利益的行为主体，地方政府开始在地区经济发展、公共事务治理中扮演越来越重要的角色。正是地方政府在经济领域自主权扩张导致了地方政府发展经济、治理出现的不确定性行为，同时地方政府与中央政府的利益博弈行为也是当前中央控制的关注重点。在公私合作（PPP）模式推广过程中，各地方政府分权之下的自主选择行为占有很大比例，地方政府的自主政策选择会影响地方公私合作的效率水平。我们除了关注中央政府公私合作的顶层设计，其实更多要关注地方政府能否将顶层设计落实为现实政策效果，因为只有地方政府的有效执行，公私伙伴关系在地方才能实现，从而达成地方居民公共物品多元供给目的。中央政府大力鼓励地方政府应用公私合作制（PPP），对于地方而言既需要有效执行中央政策又需要采取与中央政府不同的因地制宜的公私合作方法，同时也考验地方政府社会治理水平与科学决策能力。地方政府的决策失误可能导致公私合作项目终止、项目风险分配失当、腐败而致的公共利益受损等种种决策风险，不利于各类基础设施项目的公私合作制（PPP）发展。本文研究领域将是侧重于地方政府在公私合作制中的决策风险，并考虑公私合作制（PPP）项目如何适应当地政府，实现公私合作之目的：拓宽公共产品的投资渠道，提高公共产品及公共服务的供给效率。

一、地方政府公私合作的外部制度环境

过去三十年来，公共私营合作伙伴关系（PPP）是我国提供基础设施和公共服务的有效模式之一。公私合作制（PPP）通过建立公共机构和私营部门之间的长期合作，提供基础设施产品和服务，可以帮助地方政府解决短缺资金问题，加快基础设施建设，实现风险分担，提高治理效能，提高公共服务和产出效率。2014年起，由于中央政府的推动，公私合作制（PPP）已经成为一个非常热门的话题，中央政府以发改委、财政部牵头推动公私合作制（PPP）项目，既可以解决城镇化资金需求，也可以通过公私合作制（PPP）倒推地方政府职能转变，还可以有助于社会资本进入公共基础设施投资领域以解决投资不足的困境。我国中央政府通过由上而下的方式推动公私合作制（PPP）。在国家政策的支持和指导下，中国也正努力在基础设施、公共服务、生态保护和环境资源等领域积极推进公私合作制（PPP）模式。财政部政府和社会资本合作中心（CPPPC）最新数据显示，截至2017年5月31日，财政部PPP项目库入库项目13132个，总投资额达164，074.28亿元①，各类项目覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域。行业领域方面前三位是市政工程、交通运输、旅游。在中国，公私合作制（PPP）是中央政府力推、各地方政府积极响应的方式下推广起来的。正是由于中央政府的大力推动，符合地方政府融资意愿，才促成了地方公私合作制（PPP）项目数量的快速增长。鉴于经济增长和基建需求巨大，地方政府未来将继续对公私合作（PPP）项目需求巨大。

二、地方政府公私合作内在动力机制

我国城镇化速率已经达到57.35%，地方政府在基础设施、公共事业、公共服务等职能领域的投资资金缺口巨大，然而现有的分税制体制之下，地方政府已经无法依赖“土地财政”来获取资金，那么地方政府可以借助公私合作制 （PPP）将社会资本带入地方事务管理中，同时为地方政府融资提供另一种途径。

对于大力推广公私合作制（PPP）项目，各地方政府的目的也不尽相同。部分地方政府希望借助公私合作制（PPP）实现项目融资，减轻政府的财政压力，部分地方政府则是希望通过公私合作制（PPP）建立健全市场运行机制，引人先进的管理者和运营商，促进技术进步和提高项目的运营管理效率，也有地方政府基于政绩需求而进行公私合作制（PPP）项目投资建设。在地方政府层面，城镇化带来的基础设建设资金、地方债务双重压力之下，地方政府发展公私合作项目的意愿更强。

三、地方政府公私合作中的决策风险分析

虽然当前国内外很多文献研究了中国PPP的风险，但是有关地方政府在公私合作中的决策风险在文献中几乎没有受到重视。本研究基于地方政府视角，研究在地方政府层面政府进行公私合作决策过程可能出现的各种风险。然而，决策风险尚不清楚，仍然存在政策目的和政策实施脱节，腐敗（或潜在的可能性），监管持续薄弱，获得投资资本以及私营部门持续信心不足等关键问题。

Li et al.②提出了一个具有46个PPP项目风险因素的风险清单，Ke et al.③确定了中国PPP项目相关的37个风险因素，因此，政府和私营部门必须在整个项目生命周期中正确识别，评估，分配和应对所有潜在风险。2014年以来，中央政府力推的政府和社会资本合作项目（PPP）在力图解决地方政府融资来源的同时，也加大了将部分企业风险转嫁给了政府的可能性。我国公私合作制（PPP）项目管理的政府机构可以分为三个层次：中央政府（决策水平）、地方省或直辖市（管理水平）、公私合作制（PPP）项目指导委员会和直辖市行政区域的执行中心（执行水平）。2014年5月，为了推广公私合作模式，财政部成立PPP工作领导小组，专职负责研究制定PPP相关政策，支持地方财政部门做好公私合作制（PPP）工作。各地方政府还未完全建立PPP工作领导小组，地方政府应用公私合作制（PPP），需要采取与中央政府层面不同的方法。地方政府的工作方法、公私合作制（PPP）如何适应当地政府都是学者们应侧重的研究领域，研究还应重点关注地方政府采用的合同和选择过程，因为它们在应用公私合作制（PPP）方面造成了障碍。地方政府公私合作中的决策风险是指由于缺乏公私合作制（PPP）的运作经验和能力的知识获取风险、对于中央政策选择执行的政策执行风险、监督机制不完善导致的寻租风险、政府治理水平低下出现的地方保护风险等，我们将逐一分析。我们通过研究地方政府公私合作制（PPP）决策风险试图解决地方公私合作的关键问题。endprint