沈 丹

一、研究背景

20世纪90年代，为解决国有企业改革后城市工人下岗失业问题，我国建立了最低生活保障制度(低保)。作为一项基于家计调查的社会救助项目，低保为收入低于当地收入门槛的贫困家庭提供现金救助，帮助这类家庭脱离贫困。上海市于1993年率先在全市范围内实施最低生活保障制度。随后在20世纪90年代中期，许多发达城市根据国务院于1999年9月颁布的《城市最低生活保障条例》(国务院令第271号)，自愿展开试点工作。2007年，农村低保制度建立。在2000年前后，为化解多维贫困问题，其他补充性的救助项目，比如医疗救助、住房救助、教育救助和临时救助等制度逐步建立。起初，这些项目的救助对象主要是低保家庭，后来在各地的实践中，逐步将收入超过低保家庭一定比例的边缘贫困家庭也纳入了救助范围[1]。

自低保政策实施以来，低保的总支出与覆盖面都有显著提升。从2000年到2016年，城市低保的总支出从27.2亿上升到687.9亿元，2016年全年各级财政共支出农村低保资金1014.5亿元。到2016年，农村和城市低保总支出约占政府在社会保障和就业方面支出的12%(财政部，2016)。同一时期，中央政府转移到城市低保的资金也从30%增加到了70.3%。救助对象首次从2000年的400万快速增长到2001年的1171万，到2009年达到最高，为2350万，而后下降到2016年的1480.2万(民政部统计年鉴，2016)。受益率也稳步增长，2006年到2016年，全国人均保障标准从170元增加到403元。截止到2016年底，不同城市的救助标准从低于300元到高于600元不等(民政部统计年鉴，2016)。……