(贵州民族大学人文科技学院，贵州 贵阳550025)

精准扶贫是习近平总书记2013年11月在湖南湘西考察当地的扶贫工作时提出的。2013年6月，时任国务院副总理汪洋在国务院扶贫开发领导小组第一次全体会议上指出：“要进一步提高扶贫开发工作的针对性和有效性。要下决心摸清底数，找准扶贫对象，逐村逐户制定帮扶措施。”[1]2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发[2013]25号)提出：“建立精准扶贫工作机制，建设全国扶贫信息网络系统”[2]。2014年5月，国务院扶贫开发领导小组办公室联合中央农办、民政部、人力资源和社会保障部、国家统计局、共青团中央、中国残联联合发布了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，该方案在精准扶贫的贫困户建档立卡与信息化建设、干部驻村帮扶工作制度、扶贫开发品牌项目建设、社会力量参与以及建立相关精准考核机制等方面都做了详细的规划和部署[3]。2017年10月，党的十九大报告明确指出：重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年在我国现行扶贫标准下，农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫[4]。

一、开展精准扶贫工作的重要意义

精准扶贫工作机制的建立，能够把扶贫资源瞄准真正需要帮扶的贫困人群，即通过对贫困人口进行科学的精细化管理、对扶贫资源进行精确化配置、对贫困农户进行精准化扶持，进而为政府制定行之有效的扶贫政策提供重要保障。自从实行精准扶贫工作机制以来，大部分地区已经基本完成贫困户识别工作，干部帮扶机制开始逐步发挥作用，但是由于精准扶贫建档立卡直接关系群众的切身利益，极为复杂，进度必须服从质量，为了保证质量，宁可推迟识别贫困人口的进度。如果只是进度达到了，掩盖了一些矛盾，或者做得不实在，老百姓是不会满意的，也会带来一系列矛盾和问题。

精准扶贫并不意味着对以往扶贫工作的全面否定，它与党建扶贫、产业扶贫、智力扶贫、金融扶贫、科技扶贫、对口帮扶等扶贫模式或手段并不矛盾，实施精准扶贫主要是将各种扶贫手段或模式结合起来，通过彻底摸准贫困底数，真正搞准致贫原因，准确提出个性化、可操作的帮扶措施，切实将扶贫资源精准应用于贫困户和贫困人口，变“大包围疗法”为精准“辨症施治”。“十三五”期间，国家始终把“三农”问题作为第一民生工程，中央先后出台了一系列政策文件，全国各省市相关部门齐心扶贫、合力攻坚，从大力发展产业扶贫、逐步完善农村基础设施建设、稳步提高贫困人口素质、建立健全社会保障制度、加强社会扶贫这五个方面集中力量解决制约贫困地区发展的瓶颈问题。因此，只有改变过去的漫灌式扶贫开发模式，找准真正的贫困人口，实施精准扶贫，才确保扶贫成效，保证广大人民群众共享改革发展成果。

二、精准扶贫工作存在的问题

(一)精准扶贫识别机制不够完善

目前，全国各地已经基本完成了贫困户建档立卡的工作，但是扶贫指向不准、瞄准不精，大水漫灌、跑冒滴漏的现象依然存在，调查贫困户的致贫原因、了解家庭收入、分类制定帮扶措施、追踪脱贫效果、对信息进行动态化管理的难度仍然很大。众所周知，扶贫开发有赖于多方部门的支持和长期扶持，但是有部分地方相关部门对扶贫体制机制改革后的政府职责、任务和措施认识不清，对出台的政策及文件学习领会不够，存在突击性扶贫现象，没有做到扶贫规划长短结合、农民增收和能力培养结合，从而不能实现稳定脱贫的发展目标。

(二)精准扶贫资源配置措施不完善

首先，扶贫项目审批权还没有完全下放到县。扶贫项目资金的运行和监管还没有完全形成规范化体系，比如，扶贫资金的有偿使用、滚动发展、多元投入机制还没有得到有效建立，扶贫资金和各类涉农资金没有实现有效整合，精准扶贫的制度保障没有适时跟进，导致精准扶贫“脱靶跑靶”“大水漫灌”的现象仍然存在。其次，部分地方省市对改革的承载能力不强。扶贫项目审批权下放后，相关工作人员在思想认识、行为能力和扶贫项目运行程序、监管方式以及部门配合上没有做好准备，以至于出现不敢审批扶贫项目，不敢使用扶贫资金等情况。第三，基层还普遍存在重项目审批、轻项目实施；重扶贫资金到位、轻扶贫资金报账；重扶贫开展的形式、轻违规违纪的责任问责；缺乏独立的第三方评估机制的运用等问题。第四，驻村工作队与乡镇、村的职责尚待理顺。普遍存在驻村工作队权责不匹配，服务办法不多等情况。第五，精准帮扶措施不到位。部分地区认为只要确定了贫困户就是实现了精准扶贫，但事实上，扶贫更要注重扶志和扶智，否则部分贫困户会出现“等、靠、要”思想，以至于出现扶贫项目年年有，但扶贫对象年年穷的情况。

(三)精准扶贫开发考核机制不健全

为实现2020年我国贫困地区全面脱贫，贫困地区老百姓与全国人民同步小康的奋斗目标，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，该文件明确指出要有针对性地对精准扶贫过程中的主要目标任务设置考核指标，规范考核程序和方式，由此，第三方评估机制应运而生[5]。该考核机制旨在通过专业化的、独立性的第三方评估机构，对我国各地区精准扶贫的成效进行评估。但是，第三方评估在实施的过程中也存在一些问题。比如：第三方评估中各责任主体之间的关系有待进一步理清。由于该评估小组是由国务院扶贫开发领导小组带头实施的，因此它作为评估体系中的第一方，而该评估体系的第二方则是地方各级党委和政府。国务院扶贫开发领导小组委托的有关科研机构和社会组织作为第三方评估机构，在开展调研或抽样评估过程中需要得到地方党委和政府的支持和配合，由于部分地方党委和政府认识不足，加之第三方评估信息收集不全，评估成效欠精准。此外，我国目前在扶贫与低保这两项制度的实施衔接度不够，由此可能给扶贫开发考核机制的建立带来阻力，特别是在低保和扶贫标准、规模控制以及后续配套政策方面，各贫困地区还需要加强协调配合。

(四)精准扶贫的产业发展动力不足

1.扶贫产业园区“以园带区”和“以园拓市”能力不强，入园企业带动力不足。在农产品加工方面创新能力不足，一些名特优新产品的市场占有率也比较低，规模不大。例如，贵州省威宁、纳雍、赫章等县的马铃薯亩产高、数量大，但是马铃薯的产业链不长、附加值低。尽管当地开展了马铃薯淀粉加工，但是绝大部分马铃薯仍然以进入蔬菜市场为主，如何推动涉农龙头企业对农产业起到带动作用是当地农业产业化发展的首要环节。

2.扶贫产业化水平较低。尽管近年来我国产业扶贫成效显著，但是非农产业发展动力不足，贫困群众增收渠道不宽，农民的增收潜力没有得到充分挖掘。从内部结构来看，很多地区的农业生产还是以传统种植业为主，农业资源的综合开发利用和市场化率较低、农产品加工增值和名特优新产品创新能力不强。从农业外部结构来看，大数据产业和高铁时代带来的新机遇没能得到充分利用、发挥，部分贫困地区的城镇化率、工业化水平与全国仍有较大差距。同时，农户在承包经营农产品和非承包经营中也存在市场风险。

(五)贫困群众自我发展能力不强

通过有计划的教育培训，贫困人口自我发展能力有了一定的提高，但是由于致贫原因的复杂性和综合性，贫困群众总体上自我发展能力弱的状况尚未得到根本改变。贫困群众的综合素质、受教育程度、专业技能培训等程度普遍不高，自我发展能力较弱。与此同时，随着东南沿海地区的发展步伐加快，农村外出务工的青壮年越来越多，外出务工潮流带来的直接后果就是导致广大农村地区相对有能力有知识的劳动力绝大部分流向了相对发达省市，剩下的多为老人和孩子以及病残人员，这非常不利于发挥农村致富带头人的作用，推动扶贫开发工作向纵深发展。

三、健全精准扶贫工作的路径选择

(一)健全精准扶贫识别机制

精准扶贫为进一步缩小东西部基本公共服务均等化差距提供了有效途径，完善精准扶贫识别机制，能够进一步精准识别贫困对象，找出致贫原因，分类制定发展规划，通过实施脱贫计划，帮助贫困群众限时脱贫，具体如下：

1.在识别贫困人口方面。通过“五比较、五优先”原则确定贫困人口，即比家庭收入和经济来源；比家庭资产和消费水平；比家庭劳动力和劳动观念；比生活环境和居住条件；比贫困程度和致贫原因。

2.在识别贫困对象范围方面。农村家庭居民(必须是所属辖区内的农村家庭居民)应根据当地贫困基数及相关限制条件，确定扶贫低保对象，并由当地民政部门全部纳入贫困人口一并建档立卡。

3.在识别贫困人口程序方面。第一，应根据“真扶贫、扶真贫”的政策要求，对扶贫对象的指标进行分解。通过开展精准扶贫工作领导小组会议等形式，将农村扶贫对象逐步分布到市、县、乡、村等行政区域。第二，广泛宣传发动村干部、党员代表、村民代表等参加农村扶贫开发的政策宣传教育活动。第三，以农户自主申请为主。对知识水平较低的农户，可委托村干部代为填写，严禁亲友代替或提供虚假材料等情况出现。第四，相关工作人员应进行入户调查核实填报信息的真实性。第五，由村级代表召开民主评议会进行投票，经村委会审议无误后可进行公示，并报乡镇人民政府。第六，需经乡镇审核与公示。第七，经上级有关部门批复后，对符合扶贫资助标准的农户进行信息采集和建档立卡。

(二)完善精准扶贫资源配置措施

通过对扶贫资源进行整合，创新扶贫资源的分配方式，可以达到完善我国精准扶贫的资源配置措施，具体体现在：

1.下放扶贫项目权限。将扶贫专项资金下放到县级部门，全面建立扶贫项目库，探索贫困乡镇和贫困村通过“菜单式”安排，选择适宜本地发展的扶贫开发项目，从而不断提高当地经济发展与扶贫资源到村到户的融合度。

2.创新项目组织实施方式，建立健全扶贫项目与农民致富增收相连接的机制。对“龙头企业+合作社+基地+农户”以及贫困农户自愿将所获财政专项扶贫资金入股龙头企业参与分红的，对龙头企业和专业合作社主要通过贷款贴息和担保方式给予支持。

3.改革扶贫项目监管方式。省、市扶贫部门应将主要精力放在扶贫项目资金监管上，强化扶贫项目实施的过程监督，做到事前审核、事中监控、事后检查。在监管过程中，加强监管的信息化建设，逐步将信息监管网络延伸到乡镇，实现扶贫项目受理网络化，扶贫项目监管信息化、精准化、动态化。同时，严格实行项目备案制，即所有扶贫项目实行省、市两级备案制，并作为绩效考评、检查验收的必备依据。

4.改革财政扶贫资金分配使用管理机制。第一，实行谁审批谁负责制度，即审批人对扶贫项目的实施具有重要责任。第二，实行资金分配与绩效挂钩，即扶贫资金“有偿使用、滚动发展、多元投入”落实情况与绩效考评挂钩；重大项目和以奖代补项目实施效果与绩效考评挂钩；产业发展、“扶贫攻坚示范县”和扶贫示范园区等工作与绩效考评挂钩；社会事务公共化程度与绩效考评挂钩；安排资金和项目立项与绩效考评结果挂钩。第三，鼓励统筹使用资金。在坚持扶贫项目扶贫对象受益的前提下，通过算总账的方式，明确财政专项扶贫资金用于产业扶贫、教育培训、基础设施等方面的比例，应赋予县级相关部门更多的扶贫资金统筹和整合力度。继续加大中央到省财政专项扶贫资金的投入力度，用于贫困群众的教育培训、转移就业和素质提高工作。第四，开展减贫包干试点。结合贫困县考核方式改革，在各省经济发展困难县中，选择3-5个好、中、差的县开展“减贫包干试点”，由省级有关部门下达年度减贫增收目标，根据各县贫困状况、产业发展基础等因素，综合考虑将财政专项扶贫资金一次性切块到县，由县按省要求统筹使用专项资金，并允许县级政府整合各类涉农资金，按扶贫规划统筹使用和开展绩效考核评估。

5.建立五级联动扶贫机制。 在队伍建设方面，强化领导干部队伍、专业干部队伍、组工干部队伍建设，同时，加强基层党组织建设，建立完善集团帮扶，省市县同步小康驻村工作队、乡镇包村干部，乡镇党委政府、村支两委和致富带头人(农村经济合作组织)联动机制，从而夯实党的执政基础、群众基础和工作基础。

(三)健全贫困县扶贫开发考核、约束和退出机制

摘帽不摘政策才有动力，减贫脱贫要注重改变考核方式。考核是指挥棒，只有把考核这个指挥棒用好了，贫困县才会把工作的重点放到扶贫上来，把资源调度到扶贫上来，否则，就还会去抓整个县的GDP，结果就是把县城、工业、财政收入都做得很好，但是贫困人口还是一样的穷，最终导致平均数掩盖了大多数。因此，相关部门在实践过程中应进一步推行第三方考核评估体系的推广与运用，使财政之“水”真正浇到需要的人身上。

1.推进贫困县考核机制。扶贫事业的主体是贫困地区党委政府，激发贫困地区党委政府扶贫开发的主动性和能动性，是扶贫开发事业健康发展的重要保证。但是面对贫困县(乡)这顶帽子带来的“香饽饽”，一些贫困地区党委政府思发展、谋发展的动力不足，掉进了“贫困陷阱”，“脱了帽子”怕感冒，“扔了拐杖”怕摔跤，形成了“等、靠、要”的“跪着发展”心态，因此，应从以下几个方面推进贫困县考核机制的逐步完善：

第一，突出扶贫导向。在精准扶贫政策的实施过程中，必须坚持同步小康引领，以扶贫开发为重点，以增比进位为动力，认真落实党中央关于精准扶贫的政策文件精神，对扶贫开发重点县建立同步小康建设体系，把贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为评价当地干部工作绩效的重要考核指标。大力发挥县级领导部门在扶贫开发工作中的领导负责制，积极推动企业帮扶、定点帮扶与对口帮扶等扶贫工作的有序开展。第二，注重有机衔接。注重与同步小康县，增比进位指标体系的有机衔接，既突出特色又有侧重。贫困县扶贫开发工作指标体系主要以考核扶贫县党政领导对扶贫开发工作中领导负责制的责任落实情况中体现，其主要体现在：减贫目标责任落实情况、精准扶贫工作机制落实情况、提高贫困人口生活水平情况、改善贫困地区人口生活质量情况、促进贫困地区人口增收情况等。第三，注重结果运用。通过改进贫困县考核机制，由省扶贫开发领导小组统筹贫困县扶贫开发考核工作，考核结果由组织部门按干部管理权限综合运用，以便切实扶贫干部的主要工作精力放在改善民生、提高贫困地区基本公共服务均等化水平上来，从而实现贫困县由地区生产总值考核指标转变为扶贫开发时效上来。与此同时，按照“统筹兼顾、总量控制、动态管理”的原则，由省级层面对退出贫困县的县市进行物质和精神奖励，对弄虚作假、欺上瞒下的情况，依照有关规定严肃处理。

2.坚持分类考核评价机制。贫困状况的评价是多维的，简单用收入进行评判存在片面性。各地区的区位、资源、历史条件不同，即使年收入相同，在不同地区其贫困程度可能就不一样，因此，各地区扶贫开发工作面临的实际情况和难度各不相同，如果在对贫困县的考核中实行“一刀切”政策，一套评价体系适用所有地区，显然将造成考核评价的不公平，从而影响部分地区的积极性。因此，应当坚持分类考核评价，即各地区相关工作部门应根据国务院扶贫办《关于改进贫困县考核机制的意见》精神，对贫困县的考核评价机制充分考虑到各地的发展基础、资源禀赋、功能定位、生态区位等因素，将这些条件相近的地区进行集中考核，统一取消GDP考核，突出扶贫开发和民生改善指标，调整其增比进位考核内容和指标权重，单独进行考核，这样的考核评价才符合实事求是的精神。

3.建立贫困县约束和退出机制。改进贫困县考核机制应引导贫困地区党政领导把工作重点放在扶贫上，建立贫困县退出机制。习近平总书记曾指出：“小康不小康，关键看老乡”。[6]那么看哪儿的老乡呢？时任国务院副总理汪洋给出了答案，他认为，首先是看贫困县的老乡。2020年我国要全面建成小康社会，如果到时候还有那么多贫困县，小康也就无从谈起，因此，必须在加大扶贫开发工作力度的基础上，着重扶贫工作实效，及时建立贫困县约束和退出机制，加强与国务院扶贫办的对接，在国家出台贫困县约束和退出机制政策后，及时衔接并研究细化，适时出台适合各省实际的跟进性政策。目前来看，贫困县退出的主要考核指标应该是贫困发生率，当前我国贫困发生率的标准为5%，高于5%就是贫困县，低于5%就退出贫困县行列，但是可根据各省的实际情况进行适当的研究调整。当然，即使将来退出了贫困县，但也还可能存在贫困村、贫困人口，也就是说，相对贫困问题也将长期存在，因此，扶贫开发的“弦”不能松。

(四)加强精准扶贫品牌建设，提升产业扶贫发展动力

精准扶贫的品牌建设对扶贫资金的创收与增长大有裨益，从而能有效提升精准扶贫产业发展动力。其中，金融服务机制应充分发挥政策性的金融引导作用，增加商业信贷向贫困地区投放[7]，具体体现在以下几个方面：

1.推进小额信贷品牌建设。为贫困户提供免担保、免抵押等一系列绿色通道，激发贫困户进行小额信贷的内生动力。同时，应当进一步深入研究，结合金融部门的特点，分级次、分金融产品探索到村贷款融资方式，加大财政贴息力度，完善贫困户授信评价体系，降低贷款成本，建立健全风险补偿机制，有力支持贫困农户发展特色产业。

2.推进“雨露计划”①品牌建设。近年来，随着我国各地区精准扶贫政策的实施，贫困地区和贫困人口数量逐渐减少，剩下的贫困人口中老弱病残或文盲居多，再怎么努力都难以使他们摆脱贫困，只能是将来靠自己的孩子实现家庭脱贫。因此，应加大力度整合当地财政、教育、妇联、共青团、人社等各部门的资源，进一步推进“雨露计划”到村到户，将其与精准扶贫建档立卡结合起来，加大财政投入力度，适当提高“雨露计划”的补助标准，扩大覆盖面，对“两后生”②实行三年免费中职教育，着力打造具有地方特色的职教扶贫品牌。比如，推进职业教育产教融合、校企合作、工学合作，推广“产业园区+职业教育”等办学模式，开展“两后生”技能培训，实施“圆梦行动”“助学工程”，提升贫困家庭新生劳动力综合素质，提高就业创业能力，才能阻断贫困代际的传递。

3.推进扶贫生态移民品牌建设。扶贫生态移民是最为有效的扶贫路径。扶贫生态移民的对象主要是指处于生存环境相对恶劣、生态资源相对脆弱的地区从而制约当地经济社会发展的贫困人口。我国生态移民的人口分布主要集中于深山区、石膏区、高寒区以及地质灾害易发区，而生态移民搬迁工程的实施面临着搬迁资金缺口，补助标准低，土地使用紧张，配套设施不健全，部分地区还出现多头管理的情况，因此，应当逐步完善生态移民搬迁意见，建立统一的部门协调完成相关工作，实行统一规划、统一投入、统一推进、统一验收等方式，共同完成生态移民工作。

(五)加大社会扶贫力度，提升贫困户自我发展能力

对外开放是推进各项改革措施的关键一招，而对口帮扶是借力发展的有效途径。全面落实对口帮扶规划，抓好共建产业园区工作，办好贫困地区的职业教育，是增强社会扶贫力度，帮助贫困户实现自我发展的能力的有效途径。

1.抓好共建产业园区工作。第一，可以依托扶贫园区和扶贫产业实训基地，实施带头人培育工程，培育新一代农业产业工人。同时，围绕对口帮扶，实行培训进园区，开展对口帮扶异地培训。第二，应充分挖掘当地独特的资源优势，在有条件的市州、县各共建一个各具特色、不同类型的扶贫产业园区，在取得经验后逐步推广。

2.办好贫困地区的职业教育。抓教育能提高劳动者素质，使劳动者掌握劳动技能，是人口资源变成劳动资本的基础。推进扶贫开发，必须坚持“扶贫攻坚，教育先行”的思路，深入推进教育强民、技能富民、就业安民等各项政策措施，为贫困劳动者脱贫致富奠定基础。同时，应以贴近市场需求、贴近产业发展、贴近就业愿景为依据，通过对口支援、东西合作、联合办学等多种方式，加大职业教育资金投入力度。

结 语

党的十九大报告指出：我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这一科学论断充分阐释了中国共产党带领全国人民全面建成小康的坚定信念，而脱贫攻坚是我国全面建成小康社会的底线任务。针对当前我国在精准扶贫、精准脱贫过程中存在的问题，提出相应的解决对策，从而实现贫困人口彻底摆脱贫困，人民群众生活质量得到根本性改善，真正过上美好生活的奋斗目标。

注释：

①雨露计划是指：国务院扶贫开发领导小组办公室决定在贫困地区实施的为进一步提高贫困人口素质，增加贫困人口收入，加快扶贫开发和贫困地区社会主义新农村建设、构建和谐社会的改革方案。

②初、高中毕业未能继续升学的贫困家庭中的富余劳动力。