李峰涛

摘 要：信息化时代使各行各业都发生了翻天覆地的变化，带来机遇的同时也伴随着挑战。就烟草行业来讲，内部面临着“四大难题”，外部是国内外日趋严苛的控烟环境，打着“健康、省钱”等头衔的新型烟草制品在04年问世，发展到今天已经品牌遍地，形成完整产业链，大有赶超传统烟草制品的趋势。对此我国相关的法律和监管部门都还比较真空，如此下去必将对国家和消费者利益造成极大损害，本文通过对新型烟草制品特性的分析，探讨把其纳入烟草专卖管理的可能性及途径，在烟草行业转型升级、创新发展的同时，也更好的发挥烟草专卖部门的优势，尽快让新型烟草制品的发展走向规范、安全、健康的轨道。

关键词：新型烟草制品；专卖管理

1 新型烟草制品的定义及特点

近些年来，随着科技的高速发展，许多新型烟草制品出现在了消费者面前，习近平主席在2014 年8月18日下午主持召开的中央财经领导小组第七次会议强调：要将“不燃烧卷烟、电子烟、口含烟、咀嚼烟”等新型烟草制品作为烟草产业新兴战略性产品[1]。

由此可见，新型烟草制品作为一种新事物，是一个统称名词，习近平主席采用列举的方式界定了常见的新型烟草制品，正是因为其产品多样、技术标准不一，将来可能还会出现更多新技术的烟草制品，所以目前很难用一个概念定义或列举新型烟草制品。根据其特性，目前主要有三大类：无烟气烟草制品、低温卷烟、电子烟。

第一种是无烟气烟草制品是不燃烧而用口腔、鼻腔吸食消费的烟草制品，包括口含烟、鼻烟、嚼烟等，此类烟草制品因为没有烟气，能避免二手烟带来的危害，但是我国缺乏核心技术，此类产品在我国市场并不多见。第二种是低温卷烟，也叫加热不燃烧卷烟，在500摄氏度以下只加热而不燃烧烟草，本质就是通过低温对精加工的烟丝加热，避免高温燃烧产生的大量焦油和有害物质，基本没有侧流烟气，和传统卷烟口味基本一致，最著名的就是菲莫公司的IQOS，投放日本后迅速走红，有害物质释放量和电子烟差不多，但电子烟通过雾气带来的满足感远远比不上加热不燃烧的烟草制品。第三种是电子烟，对其概念尚无明确的定义，本质是将含有烟碱的溶液雾化，一般采用超临界物理雾化原理，通过电子加热方式使烟油（e-liquid）雾化，由使用者通过呼吸将其吸入肺部，从而达到吸食传统烟草制品的效果[2]。绝大多数电子烟中含有烟草或尼古丁成分[3]。

概括而言，新型烟草制品具有以下特点：一是不经过燃烧过程，从而极大减少因高温燃烧产生的焦油和其他有害物质，也会避免因抽烟带来的火灾隐患；二是不会产生二手烟气，减少对周边人员和公共环境的负面影响，缓解抽烟带来的社会矛盾及禁烟压力；三是对抽烟者来讲，能够满足类似于传统卷烟吸食的生理需求。

2 新型烟草制品的市场现状

由于中国烟草行业起步较晚，还保留了专卖制度，当前中国市场的传统烟草制品并没有受到非常大的冲击，对于上文所提到的三类新型烟草制品，以口含烟、鼻烟、嚼烟为代表的无烟气烟草制品由于吸食方式的不同，在我国并没有十分流行，属于小众类型。低温加热烟草制品虽然体验最好，但是由于其生产技术要求较高，且有专利限制，一般民营企业难以生产出抗衡国际烟草巨头的产品，当前这类产品一般都是以网络代购国外成熟产品来消费，加之本身价格较高，只有少数消费者会选择购买。对于电子烟，通常认为是最早由我国中国辽宁省中药研究所韩力发明于 2003年并获得产品专利的“如烟”，[4]2004年5 月，“如烟”公司开始在中国市场销售电子烟产品[5]。2005年后陆续开始向国际市场出口。目前，市场上充斥着各种品牌的新型烟草制品，打着各种降焦减害的广告，这些产品主要生产基地就是深圳和浙江的民营企业，销售价格从几十元到数百元不等，由于缺乏相关的生产标准及安全认证，很难对其做出质量好坏的评判，处于监管的真空地带。

面对新问题，由于各国国情和政体的不同，各国政府对新型烟草制品的态度和监管方式各有不同，以电子烟为例，加拿大，澳大利亚、日本等国家按照药品对待，美国经历了把电子烟当作药品监管转变为烟草制品监管的过程[6]。当做药品和烟草制品监管这两种是主流的做法，还有的国家把电子烟作为电子产品、食品、化学品来看待，另外各国政府采取的措施也不尽相同，有的支持、有的禁止、有的出臺法律界定适当管制，有的国家则没有任何措施。

在2006年，国家工商总局，安监总局、药监总局，国家烟草专卖局对市场上的电子烟产品“如烟”进行表态，各部门看法不一，都没有把此类产品看做是自己的监管范畴。中国作为最早发明并生产、出口电子烟的国家，在国内却把电子烟认为既不是烟草制品、危险化学品、药品、医疗器械，就只能看做是一般商品，出现侵害消费者利益的情况，很难进行维权，监管的真空地带随着更多新型烟草制品的介入也将会越来越大。

2017年，国家烟草局明确表态，要求各级烟草专卖管理部门依法查处非法经营加热不燃烧烟草制品的活动，目前市场上比较常见的“加热不燃烧烟草制品”有菲莫国际的IQOS、日本烟草的PLoom、雷诺烟草的Revo、英美烟草的Glo。这些烟草制品都是通过“悄悄地进村，海关的不要”等非正常渠道流通进来的，极大损害了国家利益、消费者利益。国家局要求阿里等电商平台严格下架此类产品，依据专卖法对市场上不明健康危害的此类产品进行监管，并由国家局法规司牵头制定名录，甄别鉴定低温加热不燃烧烟草制品，配合专卖部门的工作。

综上所述，我国现在对新型烟草制品监管还处于比较初始的阶段，只是国家烟草专卖局刚刚对加热不燃烧的烟草制品开始监管，面对市场上眼花缭乱的新型烟草制品，消费者也很难弄清楚其技术原理，所以本人认为有必要把新型烟草制品的监管主体进行明晰，防止严重危害行为的发生。

3 将新型烟草制品纳入烟草专卖管理的可行性分析

针对复杂的新型烟草制品市场，当做一般电子产品随意流通已经不适应当前情况，应当充分发挥烟草专卖部门的职能，在监管新型烟草制品中发挥主要作用，和其他行政机关通力协作，共同治理好市场。本人认为烟草部门对其监管有以下两个方面可行性：

1、烟草相关问题应当要有烟草部门参与才能更好的解决。我国是世界上依然实行烟草专卖管理的国家，“统一领导、垂直管理、专卖专营”的体制建立30多年来不断完善、发展，形成一套完备的体系和一支训练有素的专卖人员队伍，有着丰富的市场检查和打假破网经验，熟悉烟草的相关工艺流程，所以比较其他部门来讲有着监管的天然优势，更加适合此项工作。

2、对内来讲，烟草行业正面临转型升级的契机，根据习近平主席对烟草行业的要求，将来必定会有众多我们自己工业企业生产的新型烟草制品问世，在近几年其实很多省份的中烟公司已经具备相关专利和投放新型烟草制品的能力，只是相关标准和安全性尚未能统一，假以时日，必定会与时俱进，众多有安全保障的国有烟草工业企业的新型烟草制品上市，与此同时，商业企业也要创新管理经营理念，提前准备，在新的市场中继续维护国家和消费者利益。

4 将新型烟草制品纳入烟草专卖管理的路径探析

1、立法层面的改革

1991年6月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过《烟草专卖法》，到当前已有过三次修正，其中第二条规定：本法所称烟草专卖品是指卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶、烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械。卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶统称烟草制品。由此可见，烟草专卖法列举了九种烟草专卖品作为监管范畴，从专卖法开始实施到今天已经有二十多年历程了，对目前出现的新型烟草制品不能覆盖，各级烟草专卖管理部门缺乏法律依据和相关的检测、鉴定技术，不能贸然对其进行监管。

但是专卖法第一条就规定了本法的立法宗旨就是：“提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入”，当前新型烟草制品的市场逐渐升温，我们的立法机关可以考虑修改法条，将其纳入专卖法监管的范畴。具体做法可以对新型烟草制品增加列举项，列举出新型烟草制品的类别，或者用其他界定出含有烟碱等直接进入人体吸收的产品属于专卖品。除了修改法条之外，也可以利用相关的立法解释和司法解释对法条适用进行说明，把一些特定的新型烟草制品视为烟草专卖品进行监管。

一法一条例是我们专卖体制的核心，如果法条修改，相关的违法责任和处罚程序都要有大的变动，相关的许可证、准运证制度也会随之受影响，可谓是牵一发而动全身。法条的修改和解释通过法定程序即可完成，但是后续的问题才是难点，重要体现在烟草行业和民营企业的合作与监管关系，本人认为目前有两条路径选择：一是坚持严格的烟草专卖制度，凡涉及到烟草提取（烟丝、烟碱溶液等）吸食类型的，不管采用何种方式，都属于专卖品，将来有我们各省中烟公司负责推出此类产品，只有一些不含烟草成分的电子烟产品作为普通商品在市场流通，这样一来，国家和消费者利益都会得到完善的保障。二是采取和民营企业合作与监管共存的路径，目前各类互联网平台是经销新型烟草制品的市场主体，由于设备、技术、人才的欠缺[6]，我们的烟草专卖部门很难达到到良好的监管效果，正如我们专卖制度建立之初考虑到相关力量薄弱，所以往往采取多部门联合执法，而且把无证经营的处罚权划给了工商局，如果将来把相关民营企业纳入新型烟草制品生产厂家，应该严格坚持相关的许可证、准运证制度，由国家局进行审批生产许可证，依托烟草行业专有的仓储、物流、销售服务，并由各级烟草专卖局对其日常经营活动进行监管，国有企业和民营企业实现双赢的同时也维护了市场稳定[7]。

2、控烟履约和烟草广告限制

中国于2003年签署《烟草控制框架公约》，并经全国人大常委会批准后于2006年生效，经过我国的立法机关批准的文件其实就具备了相当的法律效力，近些年控烟措施的不断加强就是履行控烟履约的义务。卫计委不断推动控烟法律草案制定，但是面对当前经济下滑压力较大的情形，控烟关系到烟农、烟草工商企业、卷烟零售户、国家税收等根本利益，不适合强行“一刀切”的做法。控烟应当做到循序渐进，单方面、单部门的强行推进控烟工作难有成效，很重要的一方面是要和各级政府和烟草行业协商合作，共同推进控烟工作。

当前新型烟草制品的持续火爆正是控烟的好契机，因为其低焦降害、无二手烟气的特点，能很大程度的降低抽烟带来的负面影响，所以规范此类市场对控烟有着十分积极的意义。

对于烟草广告层面，传统卷烟已经基本得到了很好的控制，遵循《烟草专卖法》、《广告法》的相关规定。目前新型烟草制品的广告却是毫无限制、监控缺失，打着“戒烟”、“保健”、“减害”的旗号充斥在市场，至于是否真有其功效我们无从得知，必然有一些伪劣产品侵害消费者的权益，由此看来，对新型烟草制品的广告进行规范也是势在必行，若是将来纳入到烟草专卖管理当中，产品的实际功效都会有客观的评判，也能对虚假宣传的不法行为有效监管，同时，禁止向未成年人或者青少年销售电子烟也应该纳入到法律条文当中。

3、多方合作，制定和完善中国新型烟草制品生产质量标准

在完善立法、把新型烟草制品纳入烟草专卖管理的同时，首先要完善此类产品的行业标准、产品质量标准、安全标准等，相关标准应包括但不限于电子烟生产原料、尼古丁浓度、重金属含量、烟液口味和添加剂等方面[6]。若是把此类产品纳入烟草专卖管理范畴，新型烟草制品从生产、运输、销售、监管等需要众多部门的参与，同时需要依托安监、药监、工商、科研机构等部门提供帮助，规范产品的质量及包装要求，提供真假鉴别，规范销售渠道，禁止网络销售。

新型烟草制品运用新潮的互联网+烟草的模式，给我们带来的新的消费理念，创新发展是当前各行业转型的主题，固步自封只会让企业深陷泥潭，正如动物的先天性效应原理，若是消费者首先接触了电子烟可能就会觉得传统卷烟不习惯，所以对于烟草企业来说，新型烟草制品不仅意味着一种技术变革，更是烟草企业发展的指向标和内在潜力，也是中国烟草行业走向世界的契机[1]。因此，烟草行业必须抓住机遇，为企业争利、为国家创收。

参考文献

[1]张磊.对新型烟草制品监管办法的理解与研究.中国烟草学会2016年度优秀论文汇编——专卖管理主题

[2]姚平章.电子香烟发展进展综述[J].广东化工，2014，41（274）：189.

[3]李保江.全球电子烟市场发展、主要争议及政府管制[J].中国烟草学报，2014（04）：101-107.

[4]黄荣东.“电子香烟”的市场迷雾[J].中国质量万里行，2011（02）：36-41.

[5]埃里克·费尔德曼，柴月.刍议中国电子烟监管[J].中国烟草学报.2015.277

[6]李瑞.有關电子烟相关问题的浅谈.中国烟草学会2016年度优秀论文汇编——新产业发展主题