迎接新一轮服务贸易开放

2001年12月中国加入世界贸易组织的时候，服务贸易的开放曾经引起了各方的广泛关注。十九大报告提出要推动形成全面开放新格局，并强调要“扩大服务业对外开放”。十九大之后，中国将再次面临服务贸易开放的新高潮。这一轮开放主要是中国政府在面临新的国际形势背景下自主进行的开放，以投资形式即商业存在模式的开放为主。我们在这里简要讨论新一轮服务贸易开放的背景、必要性与可能路径。

新一轮服务贸易开放的背景

中国的《服务贸易总协定》（GATS）具体承诺在2006年基本履行到位之后，中国在服务贸易领域没有再大规模地推出开放举措。世界贸易组织服务贸易多边谈判停滞不前；部分成员秘密进行的服务贸易诸边谈判（TISA）没有吸收中国参加，谈判目前尚未完成；世界各主要国家在近十年来服务贸易的进一步开放进程都停滞不前。在这种情况下，中国服务贸易开放的步骤也有所放缓。

十八大以来，新一届党中央与国务院在开局之年的2013年就提出了一系列探索性的开放措施。2013年7月，中国政府宣布以准入前国民待遇与负面清单方式与美国进行中美双边投资协定谈判；9月，上海自贸试验区挂牌成立；9月，“丝绸之路经济带”倡议提出，10月，“21世纪海上丝绸之路”倡议提出，一带一路倡议正式形成；10月，亚投行倡议提出。11月，十八届三中全会召开并提出：“放宽投资准入。统一内外资法律法规，保持外资政策稳定、透明、可预期。推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制”。

服务业的开放一方面确实是我国构建开放型经济新体制的必然要求，另一方面，服务业的开放也面临着监管能力的瓶颈，存在金融安全、产业安全和国家安全等方面的隐患。正是因为这样，自贸试验区的试验就变得非常必要了。上海自贸试验区成立后，在服务业开放方面选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务等6个领域18个行业扩大开放，推出了23项暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制的措施。这些措施有相当部分后来推广到了全国。特别是，自贸试验区在投资方面实行负面清单，使得许多清单外服务业的投资采用备案制，这为2016年10月全国推行外资备案制打下了基础。

然而改革开放的进程并非总是那么一帆风顺的。从2014年下半年开始，我国的外汇储备从接近4万亿美元的高点迅速下滑，到2017年1月跌破了3万亿美元大关。2016年，人民币处于贬值的压力之中。人们对人民币国际化进程中带来的风险有了切实的感受，对金融服务进一步开放质疑的声音也有所抬高。中国政府在扩大对外资开放和防控风险之间艰难地进行着探索。

2016年10月，中国对外资开始在全国范围内实行设立与变更备案制，绝大部分外商投资企业设立与变更审批被取消。2017年1月，国务院颁布国发5号文，即《国务院关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》，其中提到“服务业重点放宽银行类金融机构、证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司、保险机构、保险中介机构外资准入限制，放开会计审计、建筑设计、评级服务等领域外资准入限制，推进电信、互联网、文化、教育、交通运输等领域有序开放。”

在5号文公布的同时，2017年版外商投资产业指导目录的征求意见稿也得以公布，指导目录首次将全国版负面清单单独列出，在这个清单中，会计审计、建筑设计、评级服务等行业的限制确实得到了取消。但是，人们更为期望的领域，即5号文提到的要放宽限制的“银行类金融机构、证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司、保险机构、保险中介机构”，以及要推进有序开放的“电信、互联网、文化、教育、交通运输等领域”，除了公路旅客运输、外轮理货等细分行业，绝大部分领域的开放举措有限。于是，市场开始期待另一个重要的外商投资负面清单，即2017年版的自贸区外商投资负面清单。因为，如果开放采用渐进的方式，最可能的情况就是将敏感领域的开放在自贸试验区先行先试。

2017年6月，新的自贸区外商投资负面清单公布，然而，新清单的开放程度似乎没有能够完全体现和落实国发5号文的开放意图，所谓敏感服务贸易领域的股权限制几乎都没有取消。应该说，取消金融、电信、教育、文化等敏感领域的限制也确实面临监管的困难和风险，但中国政府推进服务贸易开放的努力并没有停止。

2017年7月17日，习近平在第16次中央财经领导小组会议上听取了人民银行关于扩大金融业开放的汇报，他指出，扩大金融业对外开放是我国对外开放的重要方面。要合理安排开放顺序，对有利于保护消费者权益、有利于增强金融有序竞争、有利于防范金融风险的领域要加快推进。2017年7月28日，国务院常务会议部署加大引进外资力度，营造更高水平对外开放的环境。8月，国务院罕见地在一年内再次就外资问题发文，即《国务院关于促进外资增长若干措施的通知》（国发39号文），提出“持续推进专用车和新能源汽车制造、船舶设计、支线和通用飞机维修、国际海上运输、铁路旅客运输、加油站、互联网上网服务营业场所、呼叫中心、演出经纪、银行业、证券业、保险业对外开放，明确对外开放时间表、路线图”，再次表示了对关键服务领域开放的决心，特别是“明确对外开放时间表、路线图”的提法说明开放势在必行。

新一轮服务贸易开放的必要性

如果说2001年服务贸易扩大开放的最主要作用是使得消费者获得更好的服务，新一轮服务贸易的开放具有了更多更重要的现实意义。

首先，服务贸易扩大开放是促进我国在全球价值链中提高竞争力的必要前提。十九大报告指出，要“促进我国产业迈向全球价值链中高端”。现代农业与制造业中的服务比重特别是可外包服务环节越来越多。现代服务业中的很多生产活动已经成为农业与制造业的上游中间投入环节。服务业的封闭提高了服务价格，虽然在某种程度上保护了国内原有的服务产业，但是这一方面降低了国内服务市场的竞争程度，从而降低了国内服务业的国际竞争力；另一方面也提高了下游产业的投入成本，阻碍了我国农业与制造业竞争力的提高，不利于我国产业迈向全球价值链的中高端。

其次，开放服务业是加快发展现代服务业的必然要求。十九大报告提出：“支持传统产业优化升级，加快发展现代服务业，瞄准国际标准提高水平。”服务贸易的开放与货物贸易不同，商业存在提供方式的开放是服务业开放最重要的内容。2016年，我国服务贸易逆差以国际收支口径计算高达2601亿美元，已经超过我国货物贸易顺差规模的50%。这说明，我国服务贸易总体上竞争力较弱。实际上，以商业存在的方式开放服务贸易一方面可以通过技术外溢提高本土服务业企业的竞争力，另一方面能够直接改善国际收支并且在税收和就业方面对中国经济做出贡献。因此，扩大服务业投资准入是加快发展现代服务业的有效途径。

第三，开放服务业是促进我国利用外资工作的必然要求。我国传统上利用外商直接投资是以制造业为主的。2005年，我国实际利用外商直接投资中制造业占比为70.4%，而2015年，这一比重已经下降为31.3%，而服务业利用外资占比已经达到67%。2017年前九个月利用外商直接投资中，制造业比重已经降到30%以下，服务业利用外资占比已经高达69.2%。2017年，国务院罕见地一年之内发出5号文和39号文两个促进利用外资的文件，可见中国政府对利用外资工作的高度重视，而稳定外资形势、改善外资结构最有效的途径莫过于放开占比高达七成的服务业的投资壁垒。

最后，扩大服务业开放也是新时代下人民追求美好生活质量的必然要求。随着人民生活水平的提高，对教育、医疗、旅游等服务质量的要求越来越高，高端服务消费市场迅速扩大，对出国旅游出国留学等海外服务的需求迅速上升。服务业的开放也是满足人民美好生活愿望，让中国人更多地走出去的必然要求。

新一轮服务贸易开放的可能步骤与路径

新一轮服务贸易的开放在十九大之后必然提速，各部门按照2017年国发39号文的要求正在紧张地制定开放时间表与路线图。我们预期这一轮开放的影响将是深远的。

首先，新一轮服务业开放将涉及众多的敏感部门和关键部门。在2017年国发39号文中，12个领域被列举出来要求相关部委给出时间表和路线图，包括专用车和新能源汽车制造、船舶设计、支线和通用飞机维修、国际海上运输、铁路旅客运输、加油站、互联网上网服务营业场所、呼叫中心、演出经纪、银行业、证券业、保险业。这12个领域除了专用车与新能源汽车制造以外，其余均为服务业，而且影响面都很大。其中有些领域被提出超过市场预期。例如，继2017年版外商投资产业指导目录取消了对旅客公路运输以及外轮理货的准入限制之后，39号文提出持续推进国际海上运输和铁路旅客运输的对外开放，这为交通运输业的对外开放打开了想象空间：外资获准经营中国国内铁路旅客运输将具有什么样的影响，对一带一路国际铁路运输竞争格局将产生何种影响，都是非常值得观察的重要动向。

其次，本轮服务业对外开放举措必将是渐进而持续的，不会一次到位。国发39号文使用了“持续推进”一词就体现了这种意思。但是，渐进的时间表与路线图将要明确，在部分领域也会有突破性开放举措。

第三，本轮服务业对外开放必然包括某些领域的股权限制放开措施。股权限制与合资要求是目前我们投资限制最主要的措施。一方面，这些措施引起了其他国家对中国通过股权限制强制技术转让的质疑，另一方面，大量的协议控制情况的存在降低了股权限制的有效性，提高了监管难度。服务业与制造业不同，由于服务提供者与服务对象常常需要通过有效直接接触（包括电信远程接触）才能提供服务，服务提供过程往往伴随着技术外溢，服务业监管者与被雇佣者也比制造业更容易接触服务技术诀窍，因此在维护国家安全、发挥技术外溢效应等方面，合资要求与股权限制变得必要性很低。放开股权限制和合资要求是市场对本轮服务开放的主要期待，我们也呼吁中国政府在这一方面勇于突破。

第四，本轮服务业开放我们建议还是要稳妥推进，有的措施可以在自贸试验区先行先试。2017年版自贸区负面清单比2017年版外商投资产业指导目录中全国版负面清单的内容更加详细，可操作性更强，但是其开放幅度与开放领域却已经差别很小。我们建议尽快推出新版自贸区负面清单，把39号文提出持续推进开放的重要行业在自贸区先行开放。目前我国11个自贸区其差异性已经比较大，继续保持统一的自贸试验区开放目录难以发挥不同自贸区开放探索的积极性。按照十九大“赋予自由贸易试验区更大改革自主权”的精神，可以让各个自由贸易试验区自行选择重点开放行业先行开放，报中央政府统一公布。自贸试验区同时也应自行设计开放领域的监管机制，积累监管经营经验，以便全国推广。

最后，本轮服务业的开放必然伴随更多更细致的监管措施出台。这些监管措施是内外资一致的，基于公平竞争考量、宏观审慎考量、消费者权益考量的技术性监管措施。2017年7月17日在中央财经领导小组会议上，习近平指出，扩大金融业对外开放，金融监管能力必须跟得上，在加强监管中不断提高开放水平。一个行业的开放后面可能需要伴随着多个行政法规、部门规章和规范性文件的制订、修订和梳理。相关部门在制订开放时间表与路线图时也需要同时考虑提高监管能力、完善监管制度。

结论

服务业的进一步对外开放是中国经济向全球价值链中高端迈进的必然要求，是发展现代服务业的必然要求，是扩大利用外资规模、提高利用外资水平的必然要求，是满足人民追求美好生活高质量的必然要求，也是当前国际经济形势下世界各国期望中国进一步开放市场的必然要求。目前将要开放的一系列服务领域存在影响面大、监管难度大的困难，但是在十九大精神的指引下，相关政府部门必然迎难而上，细致筹划，让2017年国发5号文和39号文提出的开放计划早日落实。

（作者介绍：崔凡，对外经济贸易大学国际经贸学院教授、中国世界贸易组织研究会研究部主任、北京大成律师事务所高级顾问；蔡开明，北京大成律师事务所高级合伙人； 孙磊，北京大成律师事务所合伙人。）